“案例中国”学术实践项目是我校开展的学生学术实践专项改革试点，注重体现“突出案例研究、提前发布选题、公开报名遴选、教师精准指导、深耕实践基地、强化过程管理、突出成果集成”等特点。本次案例中国共有18个调研项目，其中有10个项目由经济学院教师进行专门指导。经院一家人特推出案例中国系列调研活动跟踪报道，以展现经院风采，厚植实践精神。

调研概况

城乡融合是解决发展不平衡不充分问题的重要抓手，是实现共同富裕的必要条件。面对土地财政效力衰退、城市化进程压缩乡村空间的现实，如何重新认识土地要素在经济发展中的作用，构建城乡融合发展新机制，亟待进一步的探索。作为广东省城乡融合改革创新实验区，佛山市南海区一直奋进在土地制度改革的最前沿。南海区的土地制度改革先后经历了以农村土地股份制改革为代表的第一阶段、以“三旧改造”为代表的第二阶段，目前已经进入以村级工业园改造为代表的第三阶段。为了汲取土地改革试点基地的实践养分，中国人民大学组建了“案例中国”项目组团队前往南海区调研学习。项目导师为中国人民大学经济学院胡霞教授，研究助理为周旭海，负责人为罗崇佳。何嘉美、刘伟瑛、魏思龙、吴家瑄、曾琬筠、张熹六位来自不同学院的本科生参与了此项目。

项目得到了广东省佛山市南海区有关部门的大力支持。南海区委改革办、南海智库研究院为调研提供了有益帮助与全程指导。南海区委改革办丁坚主任出席座谈会，为调研团队答疑解惑；南海智库研究院李清平院长亲自带领团队，对村级工业园进行了深入调研。在此对所有支持调研的部门和相关人员表示衷心的感谢。

项目以“土地改革赋能新型城镇化发展研究——来自广东省佛山市南海区的经验证据”为主题，旨在考察南海区以村级工业园改造为代表的发展新阶段的历史渊源和创新前景。项目团队研究思路如下：首先，梳理既有文献，厘清南海区发展的历史全貌；其次，开展实地调研，深挖南海区以村级工业园改造助力产业升级、破解土地破碎化困境的政策理念和实践智慧；最后，整合相关资料，总结提炼可供借鉴的发展经验，构建土地改革赋能城乡发展的可行路径。

受疫情影响，首次调研工作由驻地广东的成员线下完成，指导老师、研究助理在线上实时指导，其他成员远程协助。团队于2021年8月28日至9月2日开展了预调研和正式调研工作。

南海区土地改革概况

广东省佛山市南海区是土地改革的先行试点地区。改革开放之初，南海区就有远见地把目光投向集体土地领域，提出“三个产业齐发展，六个轮子一起转”的发展思路。1992年，南海区率先探索土地股份制改革，将村民分散承包的土地收归集体统一经营管理。村集体抓住外来投资涌入南海区的机遇，将集体土地和物业出租给外来企业，村民则以股份形式获得集体收益的分红。由此，兼顾农民权益和工业利益的“南海模式”得以初步形成，南海区也因土地改革的大胆探索而被学界誉为第二个“小岗村”。

然而，“南海模式”在实践过程中也遇到了诸多挑战。第一，南海区实施的土地股份合作制保留并承认了土地的集体性质。每个村集体分别持有零散的地块，这就导致政府难以整合土地资源承建大型项目，从而产生了大量的低效工业用地。第二，开放股权下的土地股份制带有较强的福利性质。在短期利益的驱动下，集体经济组织忽视对土地存量的投资，造成村级工业园无序扩张、土地利用粗放低效。第三，集体经济组织之间也存在明显的收益差距。由于各集体经济组织持有的土地面积和区位不同，获得的土地租金也有显著差异。收入高的集体经济组织不愿并村并社开发土地和分红，进一步加剧了土地物质和权属空间的破碎程度。综上，城乡不同类型、不同权属的用地零碎分布、无序蔓延、交错混杂，使南海区面临“半城市化”的发展困局。

为了化解南海区的发展困局，2008年起，南海区政府利用“三旧”改造的契机，推动土地从低质量“混合”迈向高质量“融合”。近年来，南海区又以村级工业园改造为主战场，力图打造出高水平的现代产业集聚空间、整合出高品质的城市生活空间、腾挪出高标准的绿色生态空间。基于此，调研团队拟从南海区的村级工业园改造入手，挖掘土地制度改革的基本逻辑，进而归纳出地方实践孕育的理论结晶。

调研过程

8月28日，调研团队前往南海区开展预调研工作。上午，团队进入南海区桂城街道夏南二社区进行调研。社区内住宅普遍比较老旧，不少还是泥砖房、旧瓦房，道路较为狭窄，小型工厂夹杂其间，厂房墙面斑驳。据了解，该社区已于2021年3月选定整村改造的前期服务机构，以改善居住环境。团队随机抽取当地居民进行访谈，了解居民对于土地股份制和片区改造的认知与满意程度。访谈结果表明，居民普遍了解土地股份制下本地的分红方式，并通过集体会议和公示得知了村级工业园改造的相关信息，希望能够通过改造获取更高股份分红。这反映出当地居民重视土地资产价值和收益分红的倾向。下午，团队前往夏北宝华村和永胜村进行考察，并参观了当地的旧村改造展览馆。通过对部分行政村的预调研，团队得以了解南海区村民对于制度变迁和改革发展的态度，这为之后的正式调研工作奠定了坚实基础。

8月31日，团队前往佛山市南海区桂城街道夏南二、夏南一社区，走访社区内的股份经济合作社、居委会。调研团队通过座谈会咨询了集体经济组织运行和发展的相关问题。

上午，团队前往夏南二社区居委会，访谈经济合作社负责人。据了解，为了连片利用集体建设用地，获得最大集聚效益，夏南二社区采取两级经济组织架构，集体经济联合社下设5个经济社。夏南二社区拥有700亩以上的集体建设用地，包含4个规模较大的工业园。出租集体建设用地所获得的资金是其最主要的收入来源。每年夏南二股份经济合作社会根据当年的净收入，拿出六成按股份进行分红，其余资金用于医疗、教育等公共开支。由于村级工业园改造顺利、运营良好，夏南二社区的集体收入与居民分红都比较可观。

下午，团队走访了夏南一社区党群服务中心，访谈经济社负责人并进村考察旧村改造项目。据了解，夏南一为一级经济组织，共有四个工业园区，面积达500亩。其中一个工业园区进行了工业用地改居住用地的改造，其他三个工业园区则在不改变工业用地属性的前提下，对产业进行升级改造。经过更深入的访谈，团队得知目前夏南一村级工业园内多简易老旧厂房，所收租金水平不高。同时，由于农业用地占地面积大，经济效益产出相比工业用地较为低下，集体收入与分红情况不甚理想。为了破解发展瓶颈，增加居民收入，夏南一集体组织正在积极破解土地开发利用的历史遗留问题，一手推动工业园改造，升级产业以获取更多租金收入，一手推动整村改造，修缮住房、整治人居环境，为乡村振兴添砖加瓦。

9月1日，调研团队在南海区委改革办、区整治办和南海智库研究院工作人员的带领下，实地考察四个村级工业园改造项目，并对各个项目片区的城市更新办、公有资产管理办负责人、工业园区开发商和社区党委委员代表进行访谈。

上午，调研团队首先走访了大沥镇全球创客产业中心，该项目规划范围约3000亩，现已启动建设产业中心核心区和桂和产业社区两个项目，两个项目均已完成土地前期整理和出让工作。项目改造的亮点是通过国有建设用地出让和集体建设用地出租相结合的方式，将住宅与产业相结合进行“混合开发”，其目的是用房地产开发获取的资金利润反哺村级工业园改造，引导开发商“脱虚向实”。项目还借助集体土地整备制度进行改造，由政府成立集体土地整备中心，将原来村小组手中分散、破碎的集体土地进行统租、托管，连片进行招商引资。目前，该项目园区已经吸引大量高新产业进驻，发展态势良好。

调研团队部分成员与相关工作人员合影

随后，调研团队前往九江镇临港国际产业社区。产业社区占地约3807亩。截至2021年6月，该社区已落实了11个大型项目，涉及投资金额约33.3亿元，重点在谈项目共8个，计划投资总额约29.9亿元。该社区横跨三个村级工业园，涉及的开发用地归属于24个集体经济组织，土地权属复杂细碎，前期土地整理难度很大。为解决这一问题，政府对土地所有权进行了两轮调整，第一轮调整将土地权属人由24个小经济社合并为4个自然村，增强了土地整理的可控性；第二轮调整根据“征七留三”的比例，将70%的土地转为国有，集体则保留30%的土地。九江镇政府还创新了“连片开发”模式，即在与集体协商一致的情况下，将分散在4个自然村中的集体建设用地调整到同一个土地片区内，并按份额比例共有的形式重新核发土地所有权证。这有效缓解了土地权属不同阻碍连片利用的问题，实现园区土地的集中统一开发。

九江镇临港国际产业社区的待改造建筑

下午，调研团队进入西樵镇五八科创产业园。该项目总面积约400亩，土地归三个经济社所有。项目改造将产业互联以及智能应用定位为主导产业，重点发展智能制造、工业互联网、产业大数据、研发设计等高新技术产业。值得注意的是，五八科创产业园属于农村集体经营性建设用地流转出让项目，是南海区首个将产业用房的产权进行分割登记、分拆销售的案例。企业可以凭借厂房使用权证，向银行抵押贷款，从而缓解融资约束。由于适应了企业对产业空间载体面积的不同需求，分拆销售的方案可以迅速吸引企业入驻，更有利于开发商快速回笼改造资金。当然，考虑到要充分保证工业产业的性质不被改变，譬如防止受让方擅自将产业用房改造成公寓住宅出租，项目限定分拆销售的每套单位建筑面积不得少于800平方米。

最后，调研团队来到狮山镇黄牛牯风梅岭工业园。该工业园改造总面积约709亩，涉及13个集体经济组织。项目以智能制造、高端装备等产业为主题，遵照“工改工为主，工改商为辅”的产业模式进行开发。其中约120亩土地由公有企业作价收购，计划通过“集转国”的方式，推向市场吸引投资，以商业服务用途开发，并建设配套生活设施。另外约589亩土地则由公有企业租赁30年，以“工改工”模式进行改造，打造产业集聚区。

9月2日上午，调研团队实地考察了天富科技城、海逸新经济小镇的升级改造情况。下午，调研团队前往中共佛山市南海区委员会大楼参与座谈会，区委改革办、区整治办、自然资源分局和南海智库研究院的主要负责人员主持了会议。

天富科技城占地面积约80亩，于2006年出租给政府，随后政府建造了二手钢材市场，但因厂房破旧简陋、产能落后，税收贡献微薄。同时，由于货车载重负荷大，科技城周边的道路需要经常维修，园区的税收贡献甚至无法弥补基础设施建设成本，产业亟待转型升级。2015年，桂城街道办组建公有资产公司对天富科技城进行投资和运营，建造了全新的高层工业厂房及配套公寓，着力引入实体科研产业。由于公有资产主导的工业园升级改造具有落地时间快、租金低的优势，项目一经开展便吸引了大批企业，截至2021年6月，入驻企业约有80家，园区引进工作已基本完成。在这批具备雄厚科研实力的高新企业的支持下，天富科技城的产值也获得了迅速提升。

改造后的天富科技城

海逸新经济小镇属于微更新微改造项目，占地约236亩。改造后的新经济小镇将引入智能制造、时尚数字、网红直播等业态，形成展、办、销一体的全新产业经济链条。其中，海逸新经济小镇将重点建设科创企业孵化加速基地和科创成果产业转化基地，为建设“两高四新”现代产业体系添砖加瓦。据悉，由于大部分原厂房主体结构完好，尚且符合生产标准，开发商决定在保留原建筑框架的基础上，对厂房外立面进行改造。目前，新经济小镇已引进企业39家，并与季华实验室、中国发明研究院等创新性机构结成战略合作伙伴，以促进研发设计环节与先进制造环节互联互通，推动研究成果的落地转化。

海逸新经济小镇负责人向调研团队成员讲解

下午的座谈会上，区委改革办丁坚主任介绍了南海区土地制度的变迁历程，并分析了南海区面临的发展机遇和潜在挑战。他指出，历史遗留的土地权属空间破碎问题造成了产业形态的落后。南海区现有612个村级工业园，总面积达18.9万亩，占现有工业用地的61%，产值却不到总工业产值的23%，税收贡献仅占8.6%，改革势在必行。

改造中的村级工业园

面对低效存量用地比例过大、产业附加值不足的现实问题，南海区遵循“以土地改革为切入点，由土地带动产业，产业带动经济”的改革思路，提出了两方面设想：一是引入高端龙头企业，发挥“头雁效应”，引领产业升级方向；二是推动中小型民营企业升级，培育多样化、专精特新的“小巨人”，填补产业链中的短板环节。相应地，南海区正在进行两方面的土地制度调整：一是统筹整合出连片国有土地，优化国有建设土地与集体建设用地比例，适当增加国有用地比重；二是保持部分集体土地产权不变，以发挥集体土地对于中小企业的特殊优势，并推进集体土地连片集约化，以发挥土地的规模效应。

自然资源分局的工作人员还介绍了土地制度改革中的诸多创新性政策。例如，在激发市场和村集体参与改造的积极性方面，采用资金奖励政策，设置区级奖励和镇街奖励，对村级工业园改造的土地整理方进行奖补。又如，在处理国有土地和集体土地关系方面，创新集体土地入市制度，加快构建国集统一的用地市场，推动国有土地和集体土地“同地、同价、同权”。这些制度设计丰富了政府的政策工具箱，能够有效化解村级工业园改造中的各种难题。参加完座谈会，调研团队对南海区村级工业园改造的历史原因、现实依据和创新政策有了更深层次的认识。

调研结论

分税制改革以来，中国地方政府以征地制度为起点，创造出了一套独特的“以地谋发展”模式，助推了上一轮高速的工业化、城市化进程。然而，随着征地成本提高、房价泡沫化上涨和地方债务金融风险增加，土地财政促进地方发展的效力逐渐减退。如何将集体土地纳入到高质量的工业化、城市化进程中，是南海区探索的方向，也是本项目的研究意义所在。通过对南海区村级工业园改造的调研，团队发现：
第一，政府针对集体土地的创新制度设计，有助于破除集体土地在整合、流转与入市方面的阻碍，利用集体土地实现城市产业升级。长期以来，我国的二元土地制度导致了国有和集体建设用地权利不平等的问题。党的十七届三中全会、十八届三中全会都提出要建立城乡统一的建设用地市场。在国家的政策导向下，南海区一方面完善集体土地产权，破解历史遗留的确权问题；另一方面推动集体土地功能多样化。比如，南海区政府通过完善使用权证明，满足大型企业的抵押融资需求，同时利用政府信誉稳定企业预期、激发企业投资。这类举措能够有效破除集体土地潜在租金价值实现过程中的人为产权阻碍，推动国有土地和集体土地“同地、同价、同权”进入市场。
第二，土地产权变革需要打破原有的利益分配格局，通过产业升级释放土地新的级差收益，并对土地增值收益构建新的再分配机制。2019年，南海区发布《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》，要求“工改居”项目（含兼容有城镇住宅建筑的“工改商”项目）应与“工改工”（拆除重建类）项目联动改造。“工改居”“工改商”拉动“工改工”的做法，能够有效解决低效存量用地难以更新的问题，促进老旧工业园区腾笼换鸟，通过产业升级释放级差收益。针对这部分新增级差收益，政府重新制定分配比例，在保证集体经济组织收益的前提下，扩大政府在城市更新的作用。级差收益的释放与分配，或对突破“以地谋发展”模式、实现内生式发展有所启示。
第三，南海区以集体土地推动产业升级的探索，赋予了乡村共享城市发展红利的可能性，为城乡融合和共同富裕提供了有益经验。在乡村振兴的历史实践中，部分地区过度依赖政府资助和招商引资，却忽视了自身丰富的土地和人力资源禀赋，致使生产要素配置效率低下。南海区政府为集体土地整理和入市打造了完善的“政策工具箱”，集体土地能够整合成片，承建大型项目，优化了土地资源配置效率。更重要的是，集体经济组织通过整理并提供建设用地，参加了土地改造和产业升级的过程，从而具备了获得级差收益的正当性。政府在集体土地上引入高附加值产业，并将土地增值收益以适当比例分成给村集体，集体经济组织和村民能够进一步共享城市建设带来的发展红利。南海案例表明，城乡要素的平等交换与合理配置，能够充分调动利益相关主体的积极性，从而走出城乡融合和共同富裕发展的新路径，实现“既有高效的城也有美丽的乡”的美好目标。

调研感想

无论是90年代初的乡村工业化致富，还是当今探寻产业转型升级实现高质量发展，南海区都巧妙地把握住了土地这一关键要素。本次调研让我对地方实践和制度改革有了新的认识。一是改革要遵循具体现实灵活创新，譬如同是面临如何将权属分散在各个村小组的土地统一起来使用的问题，可以由政府主导进行集体土地整备，也可以发挥市场力量进行“毛地入市”。二是要兼顾各方面的利益诉求，推动政府、企业、村集体和村民互利共赢。在一个集体土地占比很高的地方，为了长远的产业升级和地区发展，政府要将部分土地“集转国”来吸引高端龙头企业，又要推动集体土地上中小型民营企业转型升级，还要帮助村集体和村民更好地实现自己的利益。总的来说，南海区的土地改革展现了卓越的地方智慧。

——经院19级本科生吴家瑄

作为党史专业的学生，有幸与南海结缘，更有幸从土地制度的视角切进波澜壮阔的改革开放历程。南海的故事始于南海，却不止于南海。我们想要达成的，是通过个案研究管窥城乡融合蓝图的宏大目标。作为一个富有独特性的案例研究，以及作为一个扎实规范的田野调查，这次南海区之行无疑是一次难能可贵的深度体验。

——马院19级本科生何嘉美