本文摘编自中国人民大学经济学院教授陶然的两篇稿件。一篇为陶然在清华大学中国新型城镇化研究院主办的“土地制度改革、住房与城乡更新”学术论坛上的发言，一篇来自《比较》杂志第99辑的文章“中国城市二元土地制度与房地产调控长效机制”，作者为邵挺、田莉、陶然。文章经陶然教授审核。全文共计4800字，阅读需要6-10分钟。

在人口净流入的城市，如果贸然允许集体土地进入到住宅土地市场，房地产泡沫就会立刻破裂。目前唯一能够取得突破的地方，就是允许集体土地上建设的住房进入租赁市场。而且，需要突破只能在集体产业用地上建设租赁住房的现状，把包括宅基地在内的城中(郊）村列入租赁房建设供地范围。

中国的土地制度一般被称为城乡二元土地制度，这是因为城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市新区与工业园区建设所需土地绝大多数来自农村集体土地，但这些土地一般需通过政府征地拆迁后，才能由地方政府进行一级开发、出让，再交由市场主体进行二级开发。这套制度意味着地方政府在城市土地级市场上有垄断地位，同时也严格控制农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转。

最近大家非常关注《土地管理法》的修改，即把原来集体经营性土地入市写到《土地管理法》里面去。不过，这种文件说法有很大问题。所谓的集体经营性土地入市，其实就是集体原来的产业用地可以进入工业用地和一部分商业用地的市场。首先，这限定了集体用地中只有产业用地能够入市，宅基地和其它用地不能入市；其次，集体经营性用地只能进入工业用地和部分商业用地市场。而目前各地做工业开发区，地价都是零地价或者负地价，集体土地进入工业市场基本上没有意义，因为根本竞争不过政府做的工业开发区的用地。商业用地也存在严重过剩的现象。

所以，真正的改革一定要是让集体土地能够打破地方政府的垄断，进入住宅用地的市场。

中国城镇化模式：从相对健康到房价泡沫

中国1990年代中期以后的城镇化模式有两个阶段：第一个阶段是1995-2008年，这是中国比较健康的城镇化阶段；第二个阶段是2009年至今，是中国城镇化的泡沫化阶段。

总的看来，地方政府建立了各种工业开发区，通过压低地价、环境成本、劳工价格来招商引资，给民营企业创造一个优惠的政策条件，这就形成了一种互补的关系。而有意思的是，地方政府关心的主要不是民营企业带来的直接税收，而是考虑到如果没有民营企业、制造业企业带来的产业投资，就不会有对地方政府商业住宅用地的需求。那么，在住宅用地这部分，需求是怎样的，究竟是哪几拨人最早在买房买地呢？第一是制造业企业的管理层，第二是能源、原材料等上游部门在本城市的员工，第三部分为金融系统员工，再加上地方政府的公务员和事业单位人员。由此产生的住房建设、住房购买和商业消费，都会给地方政府带来的税收、营业税的收入。此外还有商住用地出让金，地方政府通过垄断限量供应的商住用地，来把最开始建设基础设施、搞工业开发区亏的钱赚回来，这就形成了一个资本循环的过程。

所以，中国有房地产市场的地方都是那些有制造业的、招商引资比较成功的城市，中西部地区就没有特别像样的房地产市场，因为制造业发展不足。

1995-2008年的这样一个城镇化的发展模式造成了土地利用的高度扭曲。在一般国家城镇化过程中，工业用地仅占10%-15%，最高不会超过20%，而这一时期中国工业用地占比达到40-50%。一般国家的城市建设中至少有50-60%的土地进行住宅建设，而中国的城镇化进程中商业加住宅用地总量仅占40%，住宅用地只有30%。这种城镇化建设模式带来了1995-2008年经济的快速增长，但是也造成了一线城市的房价泡沫。

同时，这种快速城镇化模式也带来大量的外汇储备，使政府不得不超发20多万亿人民币来对冲外汇储备，其中一部分在2008年政府不断提高利率和存款准备金率时锁住了一部分，但仍有一部分资金冲在一线城市，带来北上广深和少数二线城市房价的快速上涨。

房价高企与城乡二元体制引发了广泛的“大城市病”。高房价带来的社会经济问题越来越突出。高房价给年轻一代带来了过大的生活压力，导致其结婚推迟，生育率下降；加剧社会分异，影响人民福祉；同时抑制了城市科技创新能力，加剧金融和经济健康风险；私搭乱建环境和安全风险问题突出等。而其他问题，比如公共服务与基础设施的落后，交通严重拥堵，通勤成本过高等问题越来越严重；大气污染、垃圾处理、土壤治理等环境形势依然面临严峻挑战。

城镇化突破口：允许集体土地上建设的住房进入租赁市场

目前租赁市场的供需失配，造成了房租的大幅上扬。2015年北京房租收入比达到58%，高于深圳的54%、上海的48%和广州的38%。扣除通胀因素，2016年1月至今北京平均房租三年内再上涨32%。2018年10月，在全国33个重点城市中，北京平均月租金已经突破90元大关，达到93.67元/平方米。房屋总量上，北京只有750万套住宅，套均2.1间，合计约1570万间，对应于约2200万人，住房刚性缺口630万间。北京800多万人存在租赁需求，但只有200万套左右的房子可供租赁。

在城乡二元土地制度下，集体建设用地成为城市最重要的战略性土地储备资源。以北京市为例，集体建设用地占总用地的50%以上，五环内集体建设用地122平方公里，六环内484平方公里，平均容积率0.3-0.6。

而突破口就在城中村、城郊村改造与租赁住房建设联动改革。在人口净流入的城市，打破政府对土地的垄断成本代价非常大，如果贸然允许集体土地进入到住宅土地市场，房地产泡沫就会立刻破裂。

目前唯一能够取得突破的地方，就是允许集体土地上建设的住房进入租赁市场。租赁住房对于商品房的市场冲击比较小，但是也会对商品房市场上涨形成一定的遏制作用。某种程度上讲，即使现有房价跌一半，以城市里面的流动人口和应届毕业生的收入，也不可能买得起房子，但是房价下跌30%，中国的金融泡沫就破了。因此，现在通过打破政府的垄断来大规模供应商品房恐怕是做不到的。

与印度、巴西等其他发展中国家不同，我国城市里流动人口的收入虽然离购买商品房还差得很远，但是收入还是相当高的。根据2017年统计数据，中国的流动人口平均月收入4500元，一对夫妇月均收入能够达到9000元，假设月收入的30%用于房屋租金，他们能够实现举家迁移，子女能够在城市定居下来。

2017年出台的集体土地建设租赁住房政策，实质上较集体经营性用地入市这个改革的突破更大。

集体经营性土地入市，是指允许集体经营性土地仅能进入工业和少量的商业用地市场，如果不能进入住房市场，其实是不能解决根本问题的。而集体土地建设住房进入租赁市场后，能够给大量的流动人口和应届毕业生提供低价宜居的租赁公寓，同时又对于房地产市场的冲击不会太大，因此这个改革会有比较大的意义。

集体土地建设租赁住房为何进展不利？

虽然用集体产业用地建设租赁住房在政策上有所突破，但从目前情况来看，整体试点工作并不顺利，完全实现不了大规模向市场供应出租房。总体来看，集体建设用地改造试点难点主要有，项目选址困难、利益分配平衡难、缺少市场化的资源配置、缺少信贷资金、税费政策支持等问题。

首先，现在政策只供应农村原有的集体经营性建设用地（主要是原有乡镇企业发展的产业用地、旧厂房用地），基本忽略了村民宅基地（旧村居用地），这主要为了避免宅基地改造过程中的拆迁麻烦。但这样操作结果是，以北京为例，不仅大部分四坏外、五环内以及五环附近的城中村居民点无法得到改造，而且很快会出现五环内集体经营性用地无地可供，只能在五环外较远甚至六环附近那些没有太高租赁建设价值的地段供地。这些地段普遍存在周边配套设施严重不足、完成市政配套成本高的问题。

其次，这种依靠集体原有经营性用地建设出租屋的供地模式， 很容易出现开发商与少数村干部合谋、广大村民无法充分分享出租屋建设收益等多方面矛盾。

最后，即使开发商在一些有商业价值的优质区位进行开发，结果也是出于盈利目的主要提供中高端公寓， 完全无法为中低收人租住者提供足量且市场价格可承受的住房，这就基本上偏离了利用集体土地建设租赁住房的政策初衷。

目前，北京、广州、深圳城市中还有大量的低效利用的集体土地和区位条件良好具有租赁价值的城郊、城中村，这些集体土地主要是农民的宅基地，却面临着极其困难的拆迁问题，这些都是城市政府不愿面对的问题。

打破这种困局，需要突破只能在集体产业用地上建设租赁住房的现状，把大批四环、五环附近区位良好且具有租赁价值，包括农村宅基地在内的城中(郊）村列入租赁房建设供地范围。必须突破现有的地方政府主导拆迁或房地产商主导拆迁的城中(郊）村改造思路，有效处理拆迁过程中的“钉子户”问题。

集体建设用地建设租赁住房的创新机制设计

创新机制的关键，就是在城中村改造中做到关键过程的区隔：一是开发商获得城中村部分土地进行商住开发并缴纳土地出让金，二是在村庄剩余土地上利用开发商缴纳出让金并进行安置房、出租屋、产业用地建设，只有把两个过程进行区隔，才能最终实现高效率的整村统筹改造。这个模式可以有效地简化传统政府模式或开发商直接介入改造模式中的多方复杂博弈，最大程度上降低改造过程中达成交易所需时间、谈判成本与财务成本，全面加速改造过程。

创新模式的具体流程如下：

集体建设用地建设租赁住房创新机制设计示意图

1.政府制定城中村改造赔偿标准与相关政策

为避免拆迁补偿标准的“水涨船高”，应把握住很多村民乃至村集体实际上希望通过改造获得房产以及自身利益增值的心态，建立“整村统筹改造”权益的跨村竞争市场。在这个创新模式下，地方政府在全市或全区范围内首先广泛征询大量有改造意向的村庄、规划技术人员和开发商等意见，然后制定并公布相关改造与补偿政策，包括村民合法与非法建筑的补偿标准、可以用于建设租赁房的土地总量和建设标准、需要贡献的公共服务设施用地和融资地块面积，以及先行达成共识的容积率或市政配套资金奖励政策等，然后在全市或者全区范围内进行公布。

2.村集体内部谈判、确定改造方案并与政府签订协议

在对村所有土地、住宅现状做好调查摸底并取得所有资料的前提下，感兴趣的村集体和村民可以根据村庄自身条件自行测算，或者委托专业团队或独立第三方进行测算。测算的内容主要依据相应地段商品房价格与开发成本，估算出在该村所有土地中需要向开发商出让的土地面积及其对应的土地出让金需要满足的条件，使这个出让金总额在政府拿走市政配套所需部分之后，可以完全覆盖本村改造所有拆迁成本、外加本村所有基础设施建设以及村民安置房、村集体出租屋公寓、村集体新建产业用地园区合适组合的总改造成本。

在测算过程中，可以与政府规划部门就规划用途、容积率等问题进行沟通，测算完成后就融资机制、改造后各类型土地利用模式、利益分配机制等内容进行内部充分的沟通与谈判。一旦村集体、村民就改造方案及其内部分配方案达成共识，村集体就可以直接与政府签订城中村改造整体方案的协议。哪个村先通过内部博弈并达成一致意见，就率先推动改造，政府可以给予规划用途、容积率或者市政配套资金奖励。这样就会大大推动村集体内部关于利益分享机制的谈判，一旦达成共识就可以启动实施整村改造。当率先实施改造的城中村取得成功后，就自然会对其他城中村起到示范效应。

3.政府出让融资地块获得出让金后马上推动全面改造

在村集体、村民与政府的补偿协议签订后，开发商就可以先向政府托管账户打入第一笔拆迁款，即时启动拆迁工作。而一旦开发商获得的融资地块拆迁完成后，开发商须支付剩余土地出让金。政府在这个款项中抽取相应市政配套部分后，剩余资金进入专户，在政府与村民监督下，村集体就可以招标推动安置房、出租屋公寓以及产业园区建设。

与既有开发商全程介入的改造模式相比，本文建议的开发模式中，开发商只是拿走相应商住开发所需用地，并提供剩余地块改造所需融资，而不需要介入任何村集体、村民之间拆迁补偿安置的谈判与博弈。显然，这将大大节省改造过程中的各种谈判与交易成本。而任何村集体与村民之间、村民与村民之间关于拆迁安置的谈判，实际上是在测算与多轮谈判的过程中一并完成的。

总体来看，一旦调动流入地城市的城中村、城郊村村民的积极性，就可以为广大流动人口建设大批量支付的起的体面租住用房，而租金也可降到绝大部分流动人口的可支付水平。

中国14亿人口中的六成，所用住宅土地面积仅为全国土地面积的0.24%！拥挤不堪、房价高企、不允许独栋住宅……这一切并非人多地少、粮食安全，而是人为计划经济、抬高土地价格，支持土地财政的路径依赖。今后二十年，随着城市化速度放缓、产业结构转型，人民群众对生活品质要求提高，农村宅基地对市场开放，这一现象应该得到改变。最好的方向一定是农村集体土地！

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