摘要：随着我国经济的加速崛起，能源结构调整力度不断加大，但在核电方面，我们可能并没有做好充分地准备。2013年的江门事件以及2014年的广西防城港事件都反应了社会各界对核风险的担忧，反对声音不光来自民间，亦有企业的较量，甚至地方政府也参与进来。疑虑主要体现为：融资成本不确定；屏障效应；核废料处理成本难以估量；核电站退役后的成本难以精确计算；核风险事故概率以及周边居民健康和环境成本不确定等。中国人民大学能源经济系研究团队对核电站周边居民入户调研数据显示核电站周边存在着邻避现象、核电公众接受度随距离呈U型曲线、公众核电相关认知有待提高、核电建设宣传效果一般、参与度低等特征。为了加快核电发展的进程，我们提出四点政策建议，包括：坚持核电建设市场与政府相结合，降低成本收益的不确定性；加强核安全文化宣传，加大对核电科学知识的普及，增强社会可接受程度；政府要给予承诺，出事直接封堆，减少公众风险恐惧程度；给予地方政府更多的转移支付和话语权。

 

　　改革开放三十年来，中国经济实现了快速地腾飞，但是穹顶之下，雾霾缭绕，环境污染问题却日益严重。在此背景下，加快能源结构调整，大力发展核电成为减少雾霾，实现经济健康可持续发展以及改善人民生活质量的治本之道。然而，核电建设是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、技术以及资源环境等诸多方面。尽管在习近平总书记的带领下，能源革命已浩荡前行，但在核电方面，我们可能并没有做好充分地准备。

 

　　一、反核的浪潮

 

　　与中国核电世界第一的发展速度与规模不相符的却是国内公众的疑问。近年来，公众对于环境风险的社会敏感程度大幅度增加，环境领域**件时有发生。由于核辐射风险的存在，核技术一向在全球范围内具有争议性，特别是日本福岛核事故之后，不少国家由于公众对核技术的恐慌与抵制而停止了核电项目建设，2013年中国广东江门鹤山市也发生了一起群体性抗议事件，反对在当地建设大型的核燃料加工厂，项目最终由政府承诺撤销，带来大额经济损失。法国咨询公司益普索（IPSOS）在2011年5月进行的一项全世界24个国家的研究称，日本福岛核事故之后，世界各国的公众对核电的支持态势都有所逆转，反对声音壮大。民意调查研究发现，平均只有38%的受访者支持核电。52%的中国人改变对核电态度，核电支持度降到42%。

 

　　反对的声音不光来自民间，甚至地方政府也参与进来。2011年底，望江县的四名前政府高官向中央政府递交**书，呼吁取消彭泽核电站。他们认为这一地区缺乏对地震活动的抵抗力，会对当地人民造成威胁。也有分析称这是省际经济方面的竞争所导致，望城县隶属安徽而非江西，很难从一江之隔的核电项目中得到多少好处。2014年5月20日，广西防城港地方人大通过了《防城港市人大常委会关于江山半岛旅游度假区旅游资源开发与保护的决议》，请求上级解除白龙核电站项目合作框架协议，以正式决议的方式站到了核电对立面。

 

　　反核大戏亦是核电企业的较量。例如防城港反核事件，中电投于2002年继承了电力部的核电资产，拿到核电“牌照”，但无核电施工建设经验。核电主管部门决定“拉郎配”，引入有成熟的建设、经营管理经验的中广核。2006年底，广西白龙核电站一期工程筹建处挂牌成立，中广核、中电投、广西投资集团有限公司按40%、40%、20%的比例投资。因中广核不满意持股比例，很快另起炉灶，2008年8月与广西壮族自治区政府签订了《合作开发建设广西防城港红沙核电项目合作框架协议》。随后中电投转而突破广西的桂东核电项目，但进展不顺。2011年，中电投重回白龙项目，但时过境迁，一方面相距40公里处已建设红沙核电站，另一方面福岛事故印象太深刻，项目推进严重受阻。

 

　　二、反核的疑虑

 

　　在核电建设之前，该疑虑主要源于市场与政府本身的局限性：一是融资成本不确定。核电项目成本内容多而复杂，难以定量评估。首先在核电建设之前，核电项目因融资而形成的贷款利息将依市场利率而定，是动态变化的，存有很大的不确定性。二是屏障效应。即核电站80公里以内很难再获得大笔投资项目。而这些外部性成本究竟是多少，也无法得到确认。例如防城港反核运动主要是政府认为旅游和核电是非此即彼的选择，白龙核电站的建设会严重危害江山半岛国际滨海旅游胜地的开发。

 

　　在核电建设后，疑虑主要表现为企业的成本计量的不明确性：首先是核废料处理成本难以估量。由于目前的核电站数目较少，其产生的废料都暂时储存在各个核电站的废料池中，储存成本尚可计算。但是随着核电站的扩增，这些废料将需要地下空间来掩埋，而地下空间的获取成本，当下无法预测计算。其次是核电站退役后的成本难以精确计算。国际能源机构（IEA）在其年度报告中说，核反应堆安全退役成本有相当大的不确定性。很多政府安全拆除核反应堆的经验有限，在过去的40年中，仅有10座反应堆被关闭。未来25年，全球有近200座核反应堆将被关闭，而关闭、清理这些老化的核反应堆所需费用将超过1000亿美元。

 

　　此外，对民众而言，疑虑主要体现为核风险事故概率以及周边居民健康和环境成本的不确定性。一是关于事故发生频率，意见并不一致。此外，人类即使知道危险发生的机率，也无法知道何时会发生。根据瑞士心理学家和精神分析医师荣格的“种族记忆”的案例，人类反核其实是对未知风险的恐惧，因此存在这样的疑虑既是合理的，也是必然的。二是核事故发生后造成的健康和环境损害无法控制在某个限度以内，具有随机性。例如切尔诺贝利核事故使周围6万多平方公里的土地受到了直接污染，事故直接和间接的受害者达到900万人；福岛核事故发生第十五日，整个北半球都可侦测到微量放射性物质，并向太平洋排放了大约11500吨的放射性污水，核事故导致的环境成本无法准确预估。

 

　　三、核电调研数据分析

 

　　为了探究公众对核电的态度以及核电公众接受度的形成机制，避免核电被污名化，课题组于2014年暑期对广东省台山核电站（在建）和湖南桃花江核电站（拟建）周边进行了入户调查，共回收有效问卷307份，分别覆盖至核电周边5公里（108份）、20公里(101份)和30公里(94份)居民圈。研究发现家庭年收入、距核电站距离、用电比重、核知识水平、补贴、信任程度等都会影响民众对核电的接受意愿，具体特征包括：

 

　　一是公众对于国家发展核电项目的原因基本有正面的认识。超过80%的民众认为国家发展核电项目能够是为了促进经济的发展、提供更多电力、以及实现减排和治理温室效应。但仍有两成民众对国家发展核电的原因不甚清楚，部分认为是国家命令、面子工程。

 

　　二是公众对于核事故持有“不鸣则已,一鸣惊人”的忧患意识。40%受访者明确表示核电站是不安全的，34%受访者则认为是安全的，而26%受访者表示不清楚。更多的民众相信这句话：核泄漏事故不发生时核电站则是百分百安全，而核泄漏事故一旦发生核电站则是百分百不安全。

 

　　三是公众对于核电站确实具有比较明显的邻避情绪。尽管有51%的受访者对国家发展核电持支持态度，27%持中立态度，但对于是否可以在家乡周边建核电站的态度却有明显的差异。在家乡周边建设核电站的支持率要比远离家乡建核电站的支持率低出22个百分点。

 

　　四是公众对于核电接受度随距离呈U型曲线。调查发现，核电站“生活圈”居民接受度并不像“国土圈”，离核电站越近的公众对核电建设的反对声音越大，而是呈现出U型曲线，即距离较近（5公里）和距离较远（30公里）的人群对核电的支持度都比较高，但距离适中的人群（20公里）支持度却很低。究其原因，一是利益分配和收益的差异。5公里以内的居民不仅可以获得迁移补贴，而且还直接或间接地获取工作岗位，收入得到较高的保障。对比观之，20公里生活圈的居民受益呈现大幅度递减，30公里及以外的生活圈受益几乎为0。二是主客观风险认知的差异。随着核电建设生活圈从5公里向外递延，公众的受教育程度不断递减，5公里圈的居民得到了大量的知识宣传，而20公里和30公里几乎没有得到宣传教育，这引起了主观和客观风险感知的差异。

 

　　五是公众对核电技术水平认知不清楚。高达43%的受访者表示不清楚这方面内容，32%认为我国核电站技术运营水平较为一般，5%认为我国核电运营技术水平落后，而认为运营技术水平很高的受访者仅有18%。

 

　　六是核辐射相关知识、核防护措施和核废料的了解程度有待提高。高达76%受访者认为辐射对人体始终是有害的，只有11%认为辐射的有无害程度取决于吸收的辐射剂量和强度。75%受访者并不清楚核辐射作用机理和危害，具有客观认知水平的受访者在总体中所占比例仍是比较小的。

 

　　七是核电建设宣传效果一般，公众参与度很低。总体上看，政府相关宣传做得并不到位，有77.74%的受访者没有听说过政府进行过相关的宣传，7.31%的受访者表示不清楚，只有14.95%的受访者知道政府进行过相关宣传。参与度方面，约有90%的受访者表示核电站建设没有征求自己的意见。

 

　　四、对策建议

 

　　综上所述，核电项目涉及政府、投资方、当地社区、社会公众、自然生态环境等多方利益相关者，由于风险的长期性、权责的不对  称不匹配，反对核电发展的声音还是相当高的。我国对大规模建设核电项目，并未做好充分准备。为了加快核电发展的进程，需要在以下几个方面做出努力：

 

　　一是坚持核电建设市场与政府相结合，降低成本收益的不确定性。为促进环保建设，政府一方面需对大型核电项目给予政策优惠，降低投资者的贷款利率。另一方面设置保险制度，分散核风险成本。其次，核电项目建设及运行期间则需要以市场供需而定。在供需平衡的情况下，核电行业上游原材料价格以及下游核电定价能得到逐步的精确化，进而保障核电项目的数字化运行。

 

　　二是加强核安全文化宣传，加大对核电科学知识的普及，增强社会可接受程度。政府与企业相关部门要用通俗易懂的语言解释核电安全知识，促进核电知识在全国范围内普及，进而消除公众的疑虑，降低对核电建设的排挤。与此同时，在核电建设前要征集公众的意见，加强公众对核电建设的参与度；并竭尽全力帮助核电站以更合适、更恰当的方式惠及当地居民，还可以防患于未然，避免可能在未来出现的重大过失。

 

　　三是政府要给予承诺，出事直接封堆，减少公众风险恐惧程度。上世纪70年代，美国为了大力发展核电站，就规定如果出现核事故，企业承担有限责任，依靠国家的力量来解决问题，这一规定大大促进了美国核电事业的发展。我国政府也应给予坚定的承诺，出事直接封堆，这在很大程度上能够缓解公众对于核事故的恐惧。

 

　　四是给予地方政府更多的转移支付和话语权。央企的项目，地方上获得的税收并不像想象中的那么大，大部分都交给自治区以及中央政府了。同时，在这种国家重大工程项目上，地方政府几乎没有发言权，自2004年广西壮族自治区政府与中电投合作开始，白龙项目的全部决策过程，防城港市几乎没有参与。与财政收入不对等的是巨大的维稳压力，尤其是敏感的核电项目，基层官员承受的维稳压力更大。中央政府应考虑从财政收入以及话语权上向地方政府做适当的让渡。

 

　　作者：虞义华、秦萍、郑新业、傅佳莎

　　作者单位：中国人民大学经济学院、中国人民大学国家发展与战略研究院

　　原文链接：http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-05/29/content_20854880.htm