新政策引导资源要素流向“三农”

中国改革开放施行三十余年，除了“三农”问题，恐怕没有什么能让中央如此频繁地为之出台“一号文件”。

200年，中央一号文件连续第七次聚焦“三农”，再续强农惠农大手笔：加强农民就业保障、加紧农村金融布局、健全土地流转市场、财政支出优先……总之一句话，让各种资源要素尽可能向“三农”集结。

可以看出，一号文件力图通过“推动资源要素向农村配置这个重要着力点”来加快城乡统筹发展，推动农业、农村和农民发展中诸多问题的解决。

聚焦1加强农民就业保障

“农民就业问题，是现在农村最焦点的问题之一。”在中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻看来，只有农民发展了，农村才能发展。也就是说，向农村集结的各种资源要素，只有最终惠及到了每一位农民，才能真正发挥作用。

针对农民问题中最受关注的就业问题，中央一号文件提出，要建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，并逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训；加大农民外出务工就业指导和服务力度，切实维护农民工合法权益，促进农村劳动力平稳有序转移。

2009年12月底举行的中央农村工作会议，更是将农民就业单独列出来作为今年农业农村工作的五大任务之一。会议提出要加快城镇化步伐，拓展农民外出就业空间，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务。这样的思路在中央一号文件中再次得到了体现。

“怎么把农民平稳地变成市民，这是一号文件非常重要的亮点，也是城乡能不能统筹发展的重要标志。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在接受《经济参考报》记者采访时说，城镇化喊了很多年，但一直是发展城市，农民工没有被纳入到城市保障体系中，没有解决“农民变市民”的问题，这样的城镇化是不稳定的。

受金融危机的影响，2009年初全国大约有2000万农民失去了在城市的就业机会，不得不返回农村，让这种“不稳定”的弊病暴露无遗。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，现在到了解决农民工落户问题“刻不容缓”的时候，要“不仅允许农民工到城里打工，还允许农民工在城里落户”。

中国人民大学经济研究所前所长郑超愚表示，加强农民工的就业保障，是鼓励农村劳动力向城市转移的重要手段，首先由此可以保证整体社会的进步；其次，从“三农”角度来说，最主要的是可以增加农民的收入；另外，将农村的富余劳动力转移到城市，可以为实施大农业生产运作打下基础，从而提高农业生产效率。

与推动“农民变市民”的城镇化过程相对应的是，留在农村种地的农民同样需要激励和保障政策。朱启臻认为，目前农业最大的危机在于农村劳动力的大量流失，农村年轻人不愿意也不会种地，这比耕地的流失更可怕。

朱启臻指出，只有让种地的人也获得较高的收入，享受到一般公民的权利，过上体面的生活，才能在加速城镇化的同时，使一部分优秀的年轻人也愿意留在农村经营土地。他建议发展劳动密集型农业，恢复一部分传统种植，发展乡村旅游等第三产业，这样既可以增加收入又能解决农村就业问题，而不仅仅是都去当农民工。

聚焦2让金融业为农村“造血”

“农村经济发展不仅要靠财政投入，还得靠金融、信贷来支持。目前财政投入已经有了明显变化，但农村金融在满足农民需求和农业发展方面的成效还不显著。”李国祥说。

作为统筹城乡发展需要突破的重点和难点之一，农村金融在中央一号文件中占有重要篇幅。中央一号文件指出，要引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题；落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策；进一步完善县域内银行业金融机构新吸收 存 款 主 要 用 于 当 地 发 放 贷 款 政策；加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务；鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷。

郑超愚告诉《经济参考报》记者，从国际经验上看，经济相对落后地区的金融机构由于收益不足，不但不向当地“输血”反而“抽血”投向发达地区，这样的问题在美国也同样存在。为了应对这一难题，美国出台了一个CIA (社区再投资)法案，它规定在一些经济不太发达的地区，当地金融机构吸收的存款只能投在当地，于是取得了很好的效果。今年一号文件中的一些规定，和C IA法案有异曲同工之处。

对于农村金融机构，中央一号文件提出，农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放；加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织；抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。

不过相对于农民的金融需求，李国祥认为，农村金融机构的发展还是比较缓慢。由于农村金融的风险大、成本高，金融机构进入农村的积极性不大，农民贷款难、贷款条件苛刻、贷款利率高等问题都没有得到根本性缓解。

李国祥透露，目前中央正在协调如何能促进农村金融发展又能控制风险，可能就此会有更新的政策出台。

聚焦3健全农村土地流转市场

农村土地流转是过去一年的热门话题。中央一号文件再次强调，要加强 土 地 承 包 经 营 权 流 转 管 理 和 服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。

据了解，2008年十七届三中全会提出加快农村土地管理制度改革之后，浙江、成都、重庆等地陆续开始土地改革试点。农业部数据显示，目前全国土地流转实施情况良好，土地流转比例达到11%。

郑超愚认为，从国际上看，农业要提高生产效率，关键在于规模化生产，而土地流转有助于实现规模化。从实践来看，我国当前的土地流转问题还处于试验阶段，不过可以预料的是，这方面问题肯定是未来农村发展的关键。

“农用地的流转市场，包括经营权和承包权的流转，现在进行得很红火。”李国祥说，“各地对此有内生性的需要，政府不必过多干预，只要保证农用地流转后用处不能改变，市场会自己发展起来。”

对于建设用地市场，李国祥指出，十七届三中全会就提出要建立城乡统一的建设用地市场，如果能够真正发展起来，对农村的发展将特别好，但在发展过程中还需注意用制度保证对农民的利益分配。

中央一号文件还提出，要全面落实承包地块 、 面 积 、 合 同 、 证 书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算；力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

朱启臻向《经济参考报》记者强调说，土地的权属问题非常重要，现在要赶紧确权，如果不确权的话，农民认为土地不是自己的，就更没有兴趣经营土地。确权之后是流转的问题，不能以任何理由强迫农民流转土地，这一点要在法律上得到体现。

聚焦4财政支出优先“三农”

公共财政向“三农”倾斜，虽然并不是新政策，但正如郑超愚所说，这是“三农能快速发展的根本”。

郑超愚说，从国际经验来看，在市场经济条件下，农业问题仅靠自身是很难解决的，所以无论是在美国还是在欧洲，都加强了对农业和农民的补贴。

中央一号文件确定，将按照总量 持 续 增 加 、 比 例 稳 步 提 高 的 要求，不断增加“三农”投入，包括财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设；各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。

据了解，2009年中央财政预算安排“三农”支出达7161.4亿元，比 上 年 增 加1205 .9亿 元 ， 增 长20 .2%。李国祥说，财政对“三农”的投入力度每年都在提高，今年中央财政支出肯定会突破8000亿元。

农业补贴方面，中央一号文件强调要坚持对种粮农民实行直接补贴，并增加良种补贴，扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点；进一步增加农机具购置补贴；落实小麦最低收购价政策，继续提高稻谷最低收购价。

财政部数据显示，2009年粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农 机 具 购 置 补 贴 等 四 项 补 贴 达1230.8亿元，比上年增长19.4%。专家预计，良种补贴和农机具购置补贴是农业补贴的重点，2010年仍然会有较大幅度的增加。

针对农村民生问题，中央一号文件提出，要加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距，包括逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平，继续 抓 好 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 试点 。 李 国 祥 认 为 ， 民 生 方 面 的 补贴，“新农合”下一步最主要的还是提高力度，“新农保”则会进一步扩大范围。