周业安：能把征税成本降下来吗

　　征税过程中经常会出现一些很奇特的现象。

　　想起以前实行农业税的时候，一些地方为了避免征税的麻烦，竟然按人头、甚至猪头征税。另一个大家再熟悉不过的例子就是自行车税。居民购买了自行车，就需要上个牌照，然后每年交一笔很小的自行车税，比如过去北京大概就是4.5元。看似很小的数目，可惜实施起来才发现不简单。大多数居民都怕麻烦，不交税，税务部门就不得不动用大量的人力物力来稽查，结果一年下来，稽查的花费超过稽查所增加的税收，实在不划算。于是后来这个看似美好的税种也就陆陆续续被各地取消了。

　　为什么农业税和自行车税这么难征收？从税制设计的角度看，开征这些税都有法律依据，所设计的制度本身也很精密。设计者总是试图通过这种精密设计，来尽可能让更多的人纳税，其目标是征收到目标税额。可麻烦在于，设计者并没有、或者说从来不曾考虑过纳税人的激励问题，从而引发了高昂的征税成本，使得这些税种渐渐变得难以操作，越来越缺乏可行性。

　　对一个国家的税制设计来说，激励是核心问题，可惜这个问题往往被设计者所忽略。何谓税制中的激励？在一个具体的征税过程中，由于征税机关和纳税人之间存在某种信息不对称，通常纳税人拥有税基的私人信息，从而可能采取对征税机关隐瞒信息的行为，这就是通常所说的避税、偷税和漏税。在这种情况下，征税机关试图要完全按照自己的意志征收到税收，就变得非常困难。如果采取强制，反而可能激发纳税人的对抗，导致可能的抗税行为。所以，无论是避税，还是偷税、漏税和抗税，都需要征税机关加大征税和稽查力度，这又无形之中耗费更多的资源。这种资源耗费，就是由信息不对称带来的征税成本。

　　而只要存在这种信息不对称，就必然存在征税过程中的无效率。对此，1996年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米尔利斯在上世纪五、六十年代时就开始孜孜不倦地严密论证。因而，一个好的税制不仅需要考虑税收本身的公平导向，而且还要考虑征税过程中的效率。所以，好的税制必须在税种、税率的设计中考虑到信息约束问题。

　　尽管米尔利斯的最优税制理论已经发展了近50年，可惜一直未能引起国内相关学者和政策制定者的太多关注。直到今天，当身边或者媒体上看到某人或者某企业有避税、偷税和漏税行为时，国人最先的反应似乎总是说这个企业或者个人不好，即不符合通常的伦理道德标准，是可耻的。然后能想到的就是，如何通过更加严厉的稽查和处罚来迫使其改正错误。结果呢，大家所看到的事实就是，一般人还是能避税就避税，惩罚得越严厉，躲得越厉害。即便是那些谴责别人的人，一遇到避税的机会照样也不会放过，还美其名曰“合理避税”。为什么会出现这种现象？说穿了，其实很简单，这根本就不是什么人的伦理道德出了问题，而是税制出了问题。税制不考虑信息不对称下的激励，当然也就不可能有效率。这也正是多年来我国的征税成本始终很高的原因所在。

　　就拿最近这段时间纷纷扰扰的个调税改革方案来说，现行方案试图通过设置一个低纳税门槛来培育居民的纳税意识；通过设置复杂的高累进税制来实现收入的公平化。愿望很好，看似各方面都兼顾了，但实施结果却是哪一样都没顾上。由于纳税门槛较低，但凡有点工薪收入的都要纳税，此时行为经济学告诉我们，收入越低的时候，损失厌恶会越强烈。税收支出对居民来说是一项损失，如果一个居民原本月收入就2000元多点，结果还要交税，这种厌恶感是非常大的。尤其是假如这是一家三口的标准家庭，一个月总收入才5000元，平均下来人均才1700元不到。凭啥还要纳税？心里肯定不服。这就大大降低了纳税意愿，所谓的培育纳税人的纳税意识也就无从谈起。更重要的是，由于普通居民只有工薪收入，所以信息透明，无法避税。而对于拥有多种收入的高收入者来说，可以通过各种方式来避税的余地不小，甚至可以不要收入，干脆把收入转化为财产。累进税率越高，高收入者避税动机越强。结果，看似很高的累进税率一点都不管用，身价丰厚者照样理直气壮地缴纳较低的个人所得税。这样，原先看起来考虑周全的个税设计，不仅没有达到公平目标，反而激发了工薪阶层的另一种行为偏好——不公平厌恶。中低收入者讨厌这种因税制导致的不公平，并进一步强化其对这种税制的抵触，自身的纳税意识再一次淡化。可见，一个不考虑信息不对称下的激励的税制，既无法有效地完成征收任务，也不能实现公平和培育纳税意识。

　　所以，在改革税制的时候，设计者得前前后后好好想想，究竟哪些环节存在信息不对称？如何才能在这种信息约束下实现有效激励？居民在纳税过程中存在哪些行为偏好？偏好强度多大？新的税制是否能够解决居民的信息约束以及行为偏好？只有仔细考虑了这些问题，才有可能推导出一个好的税制。

　　（作者系中国人民大学经济学院教授）