陶然：小产权房变身保障房是政府请客农民买单

　　石家庄日前出台了《关于加快保障性安居工程建设的实施意见》，提出在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的，由市及县(市)、矿区人民政府予以没收，没收的住宅用房可作为保障性住房，产权归政府所有，此举系全国首创。

　　这项政策一出台，就引起巨大争议。

　　在近年来房价飙涨、但房价调控总体来看效果不理想的情况下，中央政府开始推动大力加强保障性住房建设。2011年计划保障性住房、各类棚户区改造要达到1000万套。按照住建部的估计，投资资金预计达到1.3万亿元。而2011年中央财政中保障性住房的补助资金为1030亿元，因此，剩余的1.2万亿元左右则需要地方财政、银行信贷、开发商等民间资金的集体参与。目前的做法，是中央向省、省再向市、县各级层层下压保障性住房建设的指标。以河北省为例，今年中央下达给河北省的保障性住房建设任务是38万套，根据测算共需各地政府投资119.9亿元，截至4月初，河北省各地政府已经落实60.39亿元，仍有近一半的资金缺口，而省会石家庄市2011年的任务为41248套，超过2010年的3倍多。在这种自上而下的保障性住房建设的巨大压力下，石家庄出台此项政策就不足为奇了。

　　除此之外，从政府部门的角度来看，包括城中村居民超标建设住房、以及各类小产权房在内的违法建筑泛滥，破坏了正常的经济秩序和社会秩序，是一个早就应该处理的问题。因此，罚没违法建设的住宅，并用来当成保障性住房，产权归政府所有，既可以节约拆违成本，避免社会资源浪费；又解决了需要被保障群众的住房难题，减轻了政府的财政压力。

　　但从被罚没者来看，他们的建筑是违章建筑，但如果被没收后转到政府手上就变成了合法建筑，于法理上似乎也不太说得通，而且，违章建筑也是他们投资的财产，或者为他们提供居住之所，或者为他们提供出租屋的收入来源，政府说没收就没收，从情理上看无法接受。

　　从保障性住房的覆盖对象来看，大都只面对具有本地户口的城市居民。在我国很多城市，有接近甚至超过一半的流动人口居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中。这些房子里有相当部分都是违法的小产权住房。如果政府直接没收再经改造后变为保障房，那么那些不被目前保障房建设所覆盖的流动人口往何处去？可以预见，这个政策如果真正执行下去，引起的社会矛盾和麻烦恐怕不小，甚至会超过政府可能获得的收益。

　　进一步分析各类所谓“小产权房”和违章建筑大量出现而且屡禁不止的制度背景。应该说，“小产权房”，违章建筑问题的出现和不断扩大化，一方面确有少数人为牟利而不遵守法律的问题，但另一方面，它也是我国既定城市土地使用制度下地方政府垄断供应城市商、住用地，并进而造成房地产价格飙升的结果，是以城中村、城郊村农民为主体的人群在城市化过程中争取财产权利，特别是土地发展权的行动。在实际操作中，许多“小产权房”以“旧村改造”或者“旧城改造”名义进行，许多楼盘以“某某村旧村改造项目”立项。村民既可以入股分红，也获得了新工作机会，相比于政府征地和拆迁、单边制定征地、补偿价格，被征地和拆迁农民无法分享土地发展权收益，小产权房出现并不奇怪。

　　当然， 包括“小产权房”在内的违法建筑问题的产生和大量出现， 也会带来一些负面效果。包括地方政府无法从土地和住房交易中获得税收，部分小产权房周边基础设施、公共服务与不配套、环境条件较差、以及购房者房屋产权无法得到法律保障等。但解决这个问题的办法，是通过有效制度改革，使得城市发展过程中既能够保护相关权利人的财产权利和发展权利，同时兼顾城市政府的税收利益和城市规划、土地利用规划的要求。这是目前我国城市化高速发展时期必须要处理的一个重大问题。

　　实际上，“低收入人群住房”这个概念，是指广义上由各种主体提供的，可以解决低收入人群基本居住问题的住房，既不意味着一定要由政府来提供保障，也不意味着福利社会，而是“居者有其所”。因此，通过土地制度和财税体制改革，让更多的主体，而不仅仅是政府或从政府那里高价拿地的开发商为老百姓合法、合规的盖房子，才能真正有效地增加住房供给，这也会让市场上高企的房价逐渐降下来，使大部分家庭通过房地产市场购买或租赁住房。否则，政府就必须要大规模提供保障性住房来实现广覆盖。但问题在于，覆盖面如此之广的政府保障房体系，在中国当前可以切实建立起来吗？而且，即使能够建立起来，这套体系能够有效运作吗？如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来人口，是一个很难解决的问题。至少从过去的情况看，并没有有效的体制和机制来实现这一点。

　　从目前情况来看，即使中央不断施加压力，相当部分地区实际上没有很强积极性去大规模建设保障性住房，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭、以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。道理很简单，在地方财政垄断，过少供给商住用地，地方财政高度依赖商住用地出让金搞城市基础设施、工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房，确实是勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护的财政支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，没有积极性就不足为奇。即使短期内地方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“中央请客，地方买单”，最后保障房政策终将难以实施。

　　（陶然 中国人民大学经济学院教授， 美国布鲁金斯学会非常驻高级研究员）