如何制定产业政策，如何实施产业政策，如何使产业政策真正能够推动产业发展，是产业政策不可回避的关键问题。就这些问题，本刊专访了中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春。

动能转换期如何制定产业政策

《新理财》：目前对产业政策产生了较为广泛的争议，您怎么看产业政策？

刘元春：现在对产业政策的争论，不是要不要产业政策、要不要弱化产业政策的问题，而是涉及到改革方向的问题，涉及到市场与政府发挥作用多与少以及如何衔接的问题。因此，这可以看成一个思潮的反映。从大背景看，2008年全球金融危机的爆发，意味着全球化市场体系出现了失灵，要相对强化政府作用的力度。但强化政府作用力度从什么地方着手？是直接救市，还是借助产业政策来全面重构经济，还是政府取代市场进行全面管制？这也会产生一些分歧。

目前来看，有一些共识大家一定要明确。第一，任何国家在某一个发展阶段都有一整套产业政策。第二，在危机救助过程中，政府主导下的产业政策会是一个必然的政策选择。第三，任何以赶超为主题的产业政策，无论其是政府导向型还是市场导向型，如果没有因势而导，而是僵化地、片面地进行泛化，必定会导致产业政策失灵。也就是说，不仅有传统意义上的市场失灵、政府失灵，也更存在产业政策失灵的问题。第四，在不同的发展阶段，产业政策的内涵、支持方式是有绝对差别的。第五，产业政策既可以通过我国国有企业模式进行传导，也可以通过日本的政府加财阀体系传导，通过韩国的政府加家族企业的模式传导，也可以通过类似德国的传统的或经典的国家资本主义的方式传导。也就是说，产业政策传导的模式在不同时期有不同的衍生品，没有绝对的定势。最后，产业政策要想取得很好的成效，必须要立足于全球化，必须要适应于战略型产业的特性，不是任何产业都适合利用产业政策来推动的。

《新理财》：既然产业政策如此重要，如何才能确定哪些产业需要产业政策推动？

刘元春：产业政策中的产业要求要有几个特性，首先要有大量的进入成本，有前期投入的沉默成本；同时，有大量先期的通过市场无法承担的风险，而通过政府的力量，能克服市场在配置制资源上的缺陷，使这类产业能够市场化、商业化、规模化。

而产业政策中所确定的产业定位，第一，要看它是不是幼稚产业，是不是在竞争中很容易受到国际竞争的冲击，导致其无法正常地成长，从而不能具有相应的竞争力。第二，创新型技术和颠覆性技术具有先导性和不确定性，虽然现在有风投等很多创新风险的分散体系，但并不是任何风险都可以通过市场来分散掉，这时可能要借助政府。第三，在存在明显的规模经济进入障碍的一些产业，市场很难自发完成的，可以通过产业政策来解决。第四，在一些特殊时期如战争时期、经济危机时期，企业不敢进入很多产业，也可以借助一些产业政策的扶持，来推动整个经济运行，形成一种新动力。

《新理财》：您提到产业发展具有很多不确定性，尤其是在当前新旧动能转换时期，未来发展方向还不明确，怎样才能使产业政策真正切合产业发展？

刘元春：张维迎教授提出政府、专家、企业家等都不能制定产业政策，他的理论建立在我们的信息是不可知的。这个前提成立，他的理论是成立的，因为如果所有的信息都是不可知的，市场当然是最好的分散信息和处理信息的体系。

但事实上，人类在很多发展方向上并不是信息完全不确定，对一些赶超国家、后进国家来说，未来的竞争方向、本国具有比较优势的产业定位，以及技术发展的方向，大部分都是明确的。而如果这些后进国家的市场体系不完善，不足以很好地进行相应的资源配置，完成技术的学习、规模经济的形成、资金和人才的积聚，这时就要政府制定相应的产业政策，来实现这些目标。

在当前新旧动能转换期，制定产业政策是必要的，因为动能转换期往往是市场失灵全面爆发的一个点。大的经济危机往往都是在动能转换出现问题的时候爆发的，意味着大的市场失灵的爆发，这时需要政府切入。同时，在未来发展方向不太明确的时候，国家产业政策的要求更高，需要利用半市场的机制体制、政府的体制，多层面地进行探索。

从我国来讲，第一，要通过五年规划、中期产业规划，有意识地进行转型，进行市场救助。比如去产能、补短板都是很明确的产业政策，可以根据现在的供求状况做一些文章。第二，可以围绕未来技术发展可能的方向，建立相应的产业激励、补助的体系。比如几大战略型新兴产业，可能是大家希望有所突破的领域，但其中存在着很多风险，需要国家进行激励，引导大家在经济低迷期做一些产业的创新和探索。

从世界史看，英国、美国、德国、日本等国家，早期发展都借助了大量产业政策，即使在一些先导型产业上，也会由政府进行投资。只有当产业政策发展到一定阶段，也就是靠近世界发展前沿时，很多产业发展才需要依赖于市场的选择与市场的创新。

产业政策如何真正有效

《新理财》：在制定产业政策时，您觉得哪些因素是最关键的？

刘元春：好的产业政策一个很重要的因素，是必须建立在一个良治政府、一个有能力的政府体系架构上。首先，产业政策与经济发展模式、发展方向以及政府自身执政的基础、利益是相契合的；其次，政府能够动员专家团队，洞悉世界产业发展的方向、本国各种禀赋和赶超能力；第三，能够在宏观上做出决策，同时动用资源、配置资源；第四，能够很好地与市场相契合，利用市场力量，把产业政策很好地嵌入世界经济运行网络中，借助市场来激发微观主体的动力，克服宏观战略制定中的一些不足。也就是说，政府制定产业政策需要具备很多条件，在这一方面，林毅夫教授可能走到了另一个极端。

简言之，政府首先有意愿制定产业政策，其次有能力实施产业政策。这两个要求是很高的，所以产业政策真正发挥作用的国家还是少数。非洲、南美很多国家也曾制定了很多产业政策，甚至向我们学习制定了很多五年规划，最后发现，因为政府能力不够，反而陷入了腐败的泥潭。

《新理财》：在产业政策实施过程中，需要注意哪些问题？

刘元春：从全世界看，我国应该说产业规划还是做得很好的。当然肯定有很多问题，比如过度行政化地去产能、运动式地去产能肯定是有问题的。任何一个产业政策，特别是中短期的产业政策，要顺应市场的变化，顺应世界分工体系的发展潮流，否则是有问题的。另外，在一些战略型新兴产业方面的投入也出现了一些问题。

目前对产业政策诟病比较多的一个地方，就是国家制定产业政策没问题，国家依据产业政策进行一些资源整合也没问题，但这种资源整合的方式是什么？是嵌入到市场里面，还是脱离市场来进行；是嵌入世界市场体系，还是要形成一个自我产业完善的循环？这涉及到发展战略的选择。同时，产业政策实施的载体是什么，是国有企业还是民营企业？这可能是大家还没有把窗户纸捅破的地方。

比如国家建立风险投资基金是要利用市场，激励社会对一些前沿性产业进行探索。如果把这一任务交给国有企业，可能很多国有企业承担不了，最后就会出问题。再如，一些基础性理论、基础性技术的研究突破，国有企业和市场可能都完成不了，这就要建立国家实验室，通过国家力量来实施。

现在大家感到很头痛、很担忧的一件事，就是国有企业改革方向不明确。而且国有企业过度承担了一些产业政策，会压缩民营企业的生存空间，不能在微观上真正激活经济主体在产业追赶、产业创新方面的动力。从这方面看，张维迎教授的观点虽然是在假设的前提条件下把一个逻辑推到了极致，但仍得到很多人的支持，就是因为这种观点代表了一种情绪，代表了对目前一些产业政策实施上存在问题的疑虑。

公共经济学理论说得很清楚，市场与政府都有失灵，一个良性的资源配置，需要在政府失灵与市场失灵之间形成一个很好的平衡，不能走极端。所以产业政策实施的核心要点，是如何动态地把握这个平衡点，如何真正分层地、动态地利用各种资源配置的工具，发挥市场、政府体系及国有企业等各个层级上的功能。

原文链接：http://business.sohu.com/20161012/n470104389.shtml