由电监会时代的“政监分离”到“政监合一”，目前，我国正进入能源行业管理与市场监管融合的新阶段。监管领域也从单一的电力监管向整个能源系统拓展，监管范围延伸到能源规划、政策、安全和重大项目的后续监管。在能源管理形态上，我国形成国家能源局、派出机构、地方能源局“三条腿”走路的新模式。

　　然而，现行能源管理体制和监管制度还不能很好适应未来能源可持续发展的需要，在监管法律构建、监管机构设置、监管职能配置、监管力量建设、监管政策协调等方面仍存在诸多问题，表现在：

　　能源监管相关法律法规体系不完备。首先，缺乏能源基本法，能源法律体系不健全。其次，能源立法的速度跟不上实际发展的需要，立、改、废三种立法方式不能很好地结合。第三，能源立法比较粗糙，可操作性差。此外，能源监管机构的法律性质和法律地位并不统一。

　　能源监管职能与政策制定职能混淆。大部分监管机构仍然沿用传统政府管理部门的模式，受到政府行政管理部门的强有力制约。在实际执行中，能源监管和政策制定职能仍然存在混淆，政监不分。

　　能源监管机构设置和职能配置分散。一方面，我国能源行业监管机构设置过于分散。另一方面，我国能源监管机构的设置缺乏应有的稳定性。能源监管机构设置的分散必然导致职能配置的分散。

　　能源监管综合协调能力不强，监管力量薄弱。表现在以下几方面：一、政策执行能力不够，存在“重审批、轻监督”现象。二、社会性监管不够，造成重生产轻消费、重供应轻节约的现象。三、专业监管人员严重短缺，不能适应监管专业化的需要。

　　随着能源行业不断发展、能源管理体制改革不断推进，能源监管成为大势所趋。中国不仅需要借鉴国外的成功经验，更需要从现实出发，以提高政府能源管理效能和监管能力为目标，通过不断的体制和机制创新，逐步建立起符合能源可持续发展要求的现代管理体制和监管制度。

　　完备能源监管法律体系，规范监督行为。从国际经验来看，能源立法是确立监管机构合法性的普遍做法，统一的能源法对能源监管机构的定位和监管体系的建设具有纲领性的作用。在我国的能源立法的建设和完善中，需要对国家的能源管理体制、能源监管机构、能源管理部门及其职责、能源监管机构及其职责、能源市场等有一个明确的定位，也就需要一部既有综合型又突出重点、既有政策指导性又有法律规范性的、具有中国特色的能源基本法。在能源基本法之下，需要制定下位的能源管理法规、监管法规和能源市场发展条例，从而构建统一规范的能源监管法律体系，提高能源监管的执法能力和执行效力。然而，由于法律制定程序复杂、时间较长，在完善能源监管立法的过程中，可以参照已经实施的电力监管办法，先从制定相关的监管条例开始，待时机成熟再逐步过渡到国家基本法。与此同时，能源监管立法需要紧紧把握能源监管及其立法的发展规律，借鉴世界发达国家能源监管立法的先进经验。

　　优化能源监管职能配置，调整监管机构设置。能源监管是基于确保国家能源安全、促进能源市场化改革、节约能源、提高能源效率和保持能源可持续发展的现实需要。在现阶段，我国能源监管职能的配置应当处理好以下三对关系：第一，能源监管机构和能源政策部门之间的职能配置关系；第二，能源监管机构和其他监管机构之间的职能配置关系；第三，中央能源监管机构和地方能源监管机构之间的职能配置关系。

　　基于此，笔者认为，我国能源监管机构设置的基本思路如下：首先，设立独立、专业的能源监管机构是大势所趋，符合能源市场进一步发展的需要。监管机构的独立性是核心，是其有效履行监管职责的前提条件。第二，采取循序渐进的改革思路。我国能源监管机构改革的任务具有长期性和艰巨性，设置不同过渡方案是比较务实的，也需注重改革方案的可操作性。第三，根据能源监管的基本分类设置不同的监管机构，并充分考虑不同监管机构设置模式的优劣。第四，理想的方案是综合的能源监管机构模式。大多数学者意识到了对能源行业实施统一监管的重要性，因为这有利于形成和执行统一的能源监管政策，避免行业分割、监管职能相互冲突现象的发生。

　　提升能源监管格局体系，完善监管协调机制。我国现代能源监管体系建设滞后，监管规则不完善，监管机构不健全，从而延缓了能源行业有效竞争格局的形成，使能源市场发展总体效率低下、服务价格不合理、行业发展受制约、消费者权益受损等问题得不到有效解决。只有建立现代监管体系，制定统一的市场准入规则和行业行为规范，才能够从根本上推进政府能源管理体制改革。

　　有效的能源监管还需要完善能源监管协调机制，加强各能源利益相关者之间的协调。我国各省市的经济发展程度不均衡，能源开发、生产和消费也处于不同的发展阶段，需要科学确定能源监管权力的横向和纵向划分，在不同监管部门和监管机构之间合理分配监管权力。其次，更要加强不同监管机构之间的分工协作，特别是加强能源领域的上下游监管协调、加强能源产业的经济性监管和社会性监管的协调。再次，需要建立多层次、全方位的协作机制，如建立一些合作协调机构和会议制度，来协调各方的利益，解决可能会出现的矛盾和冲突。此外，还可以以不同门类能源的共性为基础、以不同门类能源之间的相互关系为协调的纽带，利用一体化的综合管理运行机制对不同门类的能源实行统一监管，以提高效率、降低成本。

　　促进能源监管工具革新，全面提高监管能力。党的十八届三中全会为能源市场化改革指明了方向，也对能源监管工作提出了更高要求。国家能源局在转变职能、简政放权的同时，必须加强对政策法规执行情况和市场行为的监管，及时矫正市场失灵，维护市场秩序，确保“权力和责任同步下放，调控和监管同步加强”。

　　促进能源监管工具的革新、实施多样化的管理手段是提高能源年监管能力的重要环节。为了科学、合理、髙效地实施能源监管，许多国家的政府都采用了强制与引导相结合，监管与开放相统一，立法、行政、经济等多种手段并用的监管方式。如加拿大政府在能源开发领域，监管政策的基本目标是构建开放的市场框架，坚持效率与公平的原则，注重健康、安全和环保。在这一目标下，能源监管机构依据相关法律法规颁发市场准入许可证，并对所涉及的土地征用、环境保护、地下资源所有权收益、矿区使用权转让及相关居民利益等问题进行监督检查，而对开发投入、价格形成等则实行市场化运作。

　　除了监管工具的革新之外，加强能源监管能力建设还可以从以下方面展开：第一，进一步建立和完善能源监管法律法规体系，及时修订相关规章制度，完善能源监管标准化工作机制，探索开展能源监管标准化工作，促进监管工作规范化。第二，理清监管工作程序，健全闭环监管工作机制，在规划、政策和项目核准等方面，形成制定、检查、反馈、处理、完善的闭环，实现能源管理与监管的有效衔接。第三，完善能源监管报告制度，定期发布年度基本监管报告和重点专项监管报告，披露问题，实施处罚，督促整改。第四，加强能源监管信息系统建设，建立能源企业定期报送能源供需信息制度，准确掌握能源供需情况。第五，加大能源监管学习培训力度，切实提高监管人员素质。

　　（郑新业系中国人民大学国家发展与战略研究院能源与资源战略研究中心主任、中国人民大学经济学院副院长）

（原文链接 http://www.cnenergy.org/dujia/201503/t20150316_349884.html ）