张可云：期望“十二五”政府调控法制化获实质进展

编者按：中共中央政治局9月28日召开会议，讨论十七届四中全会以来中央政治局的工作，研究制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议等问题。会议决定，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议于１０月１５日至１８日在北京召开。
　　十七届五中全会将从经济社会发展的主要矛盾和问题入手，通过“十二五”规划，在健全市场配置资源机制、加快调整国民收入分配格局、破除城乡二元体制、创新公共服务体制等方面，提出重大改革任务。
　　未来十年中国经济走势，在很大程度上取决于“十二五”的五年中能做些什么事，会做成些什么事。人民网理论频道记者就“十二五”发展方式转型与改革等问题，专访了中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所张可云教授，展望“十二五”愿景。
　　当年42岁的张可云曾经是最年轻的“十一五”规划专家委员会委员，他表示，“十一五”取得了许多突破，“十二五”对中国来说是千载难逢的良机，期望“十二五”形成一个合理的发展思路与制度环境，在经济转型上，要在体制上下功夫，分区域确定结构调整路径。
　　“十二五”对中国来说是千载难逢的良机
　　记者：支撑过去三十年我国经济快速增长的外部、内部条件是否发生了变化？发生了哪些重大的变化？
　　张可云：与改革开放初期相比，目前的发展条件与环境已经有了根本性变化。从内部条件来看，重大变化有如下几个方面：
　　一是由过去的市场经济转变为社会主义市场经济。进入新世纪后，社会主义市场经济体制已经初步建立，未来体制改革的主体任务是完善社会主义市场经济体制，政府调控国民经济和社会发展的思路与方法同以前大不相同。
　　二是市场结构已经完全从卖方市场转变为买方市场。在卖方市场结构条件下，解决短缺问题是最紧迫的，因此当时对增长速度与提高供给能力相当重视。在买方市场结构条件下，生产能力过剩问题突出，如何扩大内需成为关键。
　　三是发展内涵由过去的重数量向现在的重质量转变。过去三高一低的增长方式（高投入、高消耗、高排放、低成本扩张）的发展模式将难以为继。过去我们经常说中国地大物博，但由于人口众多，中国平均资源水平并不高，而且有大面积国土不适合开发。随着经济总量的扩张，资源短缺与环境破坏问题比改革开放初期更加突出。科学发展、和谐发展、绿色增长、包容性增长等概念会成为未来发展的基本模式。
　　四是由过去差距不明显转变为阶层间、区域间与城乡间收入差距明显扩大。改革开放初期，由于国家整体发展水平不高，收入差距问题不是十分突出。在国力不断增强的同时，人际、区际与城乡收入差距扩大。因而，如何保证不同阶层、不同区域共享发展成果也是迫切需要解决的问题。
　　五是中国将由农村社会进入城市化社会。如果以城市化水平超过50%为标志的话，“十二五”期间中国将进入城市化社会，这要求社会管理体制与方式转型。
　　从国际环境来看，国际环境变化巨大，其中有三个重大变化将会产生深远影响：第一，中国将于2010年在经济总量方面毫无悬念地超过日本而跃升为全球仅次于美国的第二大经济体；第二，在全球金融危机背景下中国的影响力增大；第三，全球对低碳经济呼声四起。
　　中国成为全球第二大经济体一方面会提升中国在国际上的影响力与话话权，这是不可阻挡的潮流，另一方面会引起一些老牌发达国家的“妒忌”。最近的国际事件充分说明了部分国家对中国崛起的担忧，制造一些新磨擦在所难免。在始于2008年底的全球金融危机冲击下，世界各国都受到了不同程度的负面影响，特别是一些老牌的发达国家出现了债务危机与衰退迹象。虽然中国也受到了一定冲击，但经济向好的总体态势并没有改变，因此世界上许多政治家与经济学家对中国在带动全球走出危机方面寄予了特别大的期望。“十二五”对中国来说有千载难逢的良机，如果中国把握好机遇，在一些领域创新取得突破，就有可能再上一个新台阶。低碳经济是未来的发展方向，其中充满了机遇，但对国内一些相对落后地区而言压力相当大。
　　期望“十二五”形成一个合理的发展思路与制度环境
　　记者：在您看来，十七届五中全会、“十二五”规划会布局哪些重大战略任务？您的期望是什么？
　　张可云：从产业与空间两个方面分析，围绕发展方式转型的结构调整和城乡区域协调发展依然是重大战略任务。在社会发展方面，构建和谐社会也依然是重大战略任务，构建和谐社会涉及的面相当广。在技术创新方面，建设创新型国家是重大战略任务。在体制改革方面，体制机制完善也是未来的重大战略任务，特别是教育、卫生等领域的改革应该成为重点。在对外开放方面，在进一步扩大对外开放的同时应该将促进内生发展作为战略任务。在海陆统筹方面，合理保护与开发中国领海应该成为重大战略任务，过去重陆地开发，对海洋关注不够。
　　中国改革已经走过了三十余年，目前贫穷落后的面貌已经基本改变，未来的发展将更加强调质量。我最大的期望是在“十二五”期间要形成一个合理的发展思路与制度环境，特别是体制改革要给全社会成员以最大的“激励”，也就是充分调动社会成员的主动性与积极性。或许“十二五”期间会将政治体制改革提上议事日程。
　　发展方式转型要在体制上下功夫 分区域确定结构调整路径
　　记者：您认为中国经济结构有哪些需要调整的内容？中国发展方式转型的关键和重点在哪里？应该如何发力？
　　张可云：经济结构包括许多内容，如产业结构、空间结构、技术结构、所有制结构等。中国各地区的发展水平与阶段不同，不同类型地区的经济结构调整重点应有所区别。东部地区与东北地区的关键是转型，即淘汰失去竞争优势的产业，通过引进或自主创新发展更高档次的产业，因而必须有序转移出部分技术与产业，大力促进内生发展。中部地区目前还处于外生发展阶段，应该从东部地区接过“开放窗口”的接力棒，通过开放发展战略性新兴产业。西部地区经过十多年的西部大开发已经发生了很大变化，应该从过去的重打基础阶段向分类型逐步推进现代化方向转变。
　　发展方式转型的一个重要障碍是重复建设及其引起的区域市场封锁。过去，地方政府将本地企业视为其襁褓中的婴儿，关爱有加。目前，虽然许多地方政府意识到了这种政企不分的弊端，但依然割舍不了保护本地企业的情结。这种保护给落后企业以生存空间，因而妨碍了结构调整。在国内市场封锁关卡林立的情况下，企业走不出所在的省门市门，谈何走出国门？当然，中央政府区域管理制度基础不完善是这种现象存在的关键原因。
　　因此，首先，发展方式转型要在体制上下功夫，不理顺中央与地方、政府与企业的关系，提升发展档次就会成为空谈；其次，要提升政府服务于企业的能力，让企业树立区域战略与全球战略意识；再次，要分区域确定结构调整思路与具体路径，避免不分区域千篇一律的套话式思路；又次，要强调质量优先于数量；最后，要突出技术创新与管理创新。
　　调整经济结构应该有一个缜密的安排；在国家、区域、地方与企业几个层次确定好发展战略、规划与政策，并相互衔接、相互支持；各行各业应该有一个整体发展设计，不能地方割据，各搞一套。
　　理性调控不能依靠行政命令，关键还在于规划与政策引导
　　记者：“十二五”时期，中国经济发展必然以调结构为主，基于此，您认为“十二五期间中国经济增长的速度应如何理性控制？
　　张可云：“十二五”时期，许多沿海发达地区已经或将要进入转型期，这是区域经济发展的必然规律，因此沿海地区速度放缓应该是预期之中的事，中西部地区有望提速以保持全国整体增长速度不会下滑过快。全国6-7%的增长速度应该是正常的。如果能在关键技术领域取得重大突破，不排除保持7%以上增长速度的可能。
　　总体而言，中国的人均经济水平还比较低，保持一定的速度是必要的。经过多年的发展与改革，地方政府与企业较以前成熟了，不顾效益的大规模盲目扩张不会出现。中央政府没必要过分担心经济过热。理性调控不能依靠行政命令，关键还在于规划与政策引导。我觉得在“十二五”时期应该将规划与政策的立法提上议事日程。
　　解开政府与市场的融合难题需要政治体制改革这把钥匙
　　记者：目前我国社会主义市场经济体制还不完善，要素市场发育迟滞，权威人士指出，当前投资和消费增长较快，很大程度上是政策作用的结果，行政手段的局限性和短期性逐步显现出来。扩大内需，最终要靠市场和社会力量，在“十二五”乃至今后更长时期的改革中，要如何更好发挥市场配置资源的基础性作用？在我国经济发展方式转变中，政府和市场两个主体的重点、路径、结果有何不同，二者应该如何融合？
　　张可云：完善社会主义市场经济体制的关键在于明确政府的有限作用领域，改革政府调控理念与方式。迄今为止，政府调控的领域并未明确界定。例如，当前打压房地产的呼声很高，但政府调控明显存在三个方面的不足：
　　第一，没有明确区分政府与市场的作用领域。在房地产领域，政府该管好的是公共住房（即保障性住房）的建设与分配，而不应该一味对商品房开发商指手划脚。政府的主要职责是保证好低收入阶层的住房供应，开发商建造的商品房价格应该由市场调控。开发商是经济人，其要逐利，房价高了房子卖不动就不能挣钱，开发商不会推高房价害自己吧？开发商的高房价是针对高收入阶层的，政府可从中多收税，然后拿这些钱贴补穷人，这有何不妥呢？一定要分清楚,商品房是市场由调节的,公共住房才是政府关注重点。
　　第二，各地的房地产发育程度不一，一个全国整齐划一的房地产政策对那些房地产业刚刚起步的地区是好事吗？只有确认一些地区的确存在房地产过热才能对这些地区实施从紧的政策，对那些房地产还处于发育期的地区而言，打压房地产的政策是毒药。
　　第三，政府真正应该下大功夫的是完善房地产业发展的规范。在一些地区，推高房价的并不是开发商，而是政府部门，因为开发商办各种手续需要支付巨大的隐性成本，而这些成本被转嫁到购房者身上了。
　　在完善的市场经济体制中，政府应该是好的监管者与服务者。作为监管者，政府应该依据自己或者是立法机构制定的规则，维护好市场秩序，并根据国家战略引导市场主体行为，为企业家创造良好的发展氛围，而不是当指挥者或经济活动者；市场是微观经济活动主体的风向标，微观利益主体依据市场信息安排自身的活动，按市场规律办事者会做大做强，而逆市场规律者会被淘汰出局。当然，政府与市场都有失灵的时候，这要求两者能互补。
　　政府与市场融合说起来简单做起来难。推进改革无疑是正确的，在坚持经济体制改革的同时，或许解开政府与市场的融合难题需要政治体制改革这把钥匙。
　　“农民工”市民化是推进城市化的一个重要战略手段
　　记者：破除城乡 “二元”体制，推动城镇化快速健康发展，是‘十二五’时期亟待解决的重大体制问题。其中，推进农民的市民化是一大问题，如何让“农民工”成为历史，您有何建议？未来5-10年，我国城市化对于工业化有何推进作用？
　　张可云：城乡二元结构既有农业本身弱质的原因，也有政策方面的原因。在相当长一段时期内，中国的城市化与工业化是以牺牲农民与农业的利益为代价的，这是实施“两个反哺”最直接的理由。
　　“农民工”是有中国特色的词汇，是户籍制度的产物。对于一般城市而言，农民进城可增加人气，可扩大城市市场，会吸引更多企业，在空间经济学中这叫“本地市场效应”；同时，更多企业在一个城市集聚，会降低这个城市的生活成本，从而吸引更多的人进城，在空间经济学中这叫“价格指数效应”。从这两个方面来看，对一般城市而言“农民工”市民化是好事。但对那些人口过多的超级大城市来说，“农民工”市民化要慎重，因为人口过于密集会使其得膨胀病。从城市化规律来看，“十二五”时期城市化仍然会保持较高速度，“农民工”市民化应该是一个重要的推进城市化的战略手段。从长期来看，落后的户籍制度应该取消，那时就不会有“农民工”市民化问题了。
　　中国农村发展水平提高是国家整体发展水平提升的关键。这不仅表现在生活水平方面，而且也表面在市场需求方面。试想，如果中国的农民购买力提升，扩大内需还有问题吗？
　　中国的城市化不仅对工业化有强大的推动作用，而且会对全球经济增长产生重要的积极作用。八亿农民的购买力每提高1%，其产生的经济拉动作用都是不可想象的。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利兹教授曾经说，影响21世纪的有两件大事，一是美国的信息化，二是中国的城市化。中国的城市化将给人们足够的想象空间。
　　“十二五”的特殊意义是超越日本后追赶美国的起点
　　记者：中国改革开放已经过32年，以经济发展方式转变为契机，可以说，“十二五”对下一个三十年中国经济社会的发展具有特殊意义。请您从大致两个三十年的分界，谈谈“十二五”的特殊意义。
　　张可云：改革开放前三十年，中国实行的是计划经济体制，许多人对计划经济的缺陷罗列了许多，我个人认为，计划经济的关键缺陷在于：在全国一盘棋的情况下，个人、企业与地方均不是独立的利益主体，因而，缺乏发展经济的主动性与积极性。所以，在改革开放前，流行两句话，即“地方同中央吃大锅饭”、“企业同国家吃大锅饭”。虽然这三十年中国的经济增长速度并不低，但那时我们的基数太小，速度高也没有从根本上改变落后面貌。过去小规模、自成体系式的发展根本谈不上科学发展。
　　改革开放以来我们在制度上承认了个人、企业与地方的独立利益主体身份，促进了地方经济与国民经济的高速增长。三十多年的高速增长与体制改革是分不开的。在改革初期，由于个人与企业的利益冲动刚刚被释放，这两个利益主体识别潜在利益的能力还不强，政府特别是地方政府直接卷入经济活动有一定的必然性。但在进入社会主义市场经济体制后，政府的作为应该规范化。
　　许多人预言，在下一个三十年，中国有望超过美国而一跃成为全球最大的经济体。我大致测算的结果是，如果不出意外，三十年内中国肯定会在总量方面超过美国。当然，其前提是体制完善与科学发展。如果说“十二五”有特殊意义，我觉得应该是超越日本后追赶美国的起点。这个起步迈好了，中华民族跻身于世界强盛民族之林的希望就升起了。从国际环境与国内形势来看，可以作出这样一个判断，“十二五”时期中国将迎来百年不遇的发展机遇。
　　“十二五”不一定在产业上面面俱到 突出战略操作性
　　记者：每一次的五年经济规划，基本就是一个产业发展的路线图。您能否为我们展望一下“十二五”时期我国产业发展的路线图？
　　张可云：过去是以产业规划为重点，未来会变。为何要将用了五十多年的“计划”改成“规划”？其中一个重要原因就是要从过去的重产业规划向重区域规划转变。产业发展只有落实到具体空间，规划才具有可操作性。
　　从完善体制的角度来看，未来的五年规划不一定在产业方面面面俱到，突出具有战略影响的产业发展即可，例如主导产业与战略性新兴产业。对那些由市场调节的产业，政府可不具体规划，只引导市场即可。当然，由于部门利益的存在，可能会涉及到一些产业的主管部门的意见。
　　应将学术权力行政化作为“十二五”时期高校改革的重点
　　记者：作为教育界人士，您对未来五年的教育改革有什么期待？
　　张可云：管子曾说：“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人。”教育改革是大事。从我从教二十余年的经历来看，高等教育的改革应该将重点放在破除学术权力行政化上。
　　钱学森先生离开人世前曾经提出过一个严肃的问题，即“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才?”这一问可谓振聋发聩。我对“钱学森之问”的回答是：学术权力行政化是高校非改不可的玩疾，是出不了杰出人才的关键原因。中国足协最近被人指为地狱，为了避免中国高等教育沦落为第二个足协，应当将学术权力行政化作为“十二五”时期高校改革的重点。
　　期望在“十二五”期间政府调控法制化取得实质性进展
　　记者：您曾经是最年轻的“十一五”规划专家委员会委员，在您看来，“十一五”取得了哪些突出的成绩，在这些成绩的基础上，即将召开的十七届五中全会和实施的“十二五”规划，应该在哪些方面作出相应调整和改善？
　　张可云：“十一五”取得的成就是显而易见的。这里只能举例来说了。中国经济总量超越日本算是让全球人关注的成就。1957年毛泽东主席正式提出“超英赶美”，当时有人会想到在2010年中国会成为全球“老二”吗？再如，在“十一五”期间，中国全面取消了农业税，并建立了农业补贴制度。中国“种田纳粮”的铁规远可追溯至春秋时期，即使是史书中推崇备至的“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”，也没有取消农民的赋税。给“种田纳粮”的历史画上句号是前无古人之举，惠及中国亿万农民，这在中华民族历史上会留下一笔。应该说，“十一五”为未来发展奠定的基础是好的。
　　具体明确政府的有限作用领域、将政府调控法制化是我最希望作出的改善。我的专业是区域经济，特别希望在“十二五”期间区域管理法制化取得实质性进展。
　　专家简介：
　　湖南临湘人，1964年出生于湖南临湘，经济学博士，现为中国人民大学区域规划与政策研究中心主任，教授、博士生导师。
　　任国家“十一五”规划专家委员会委员，中国商业联合会专家委员会委员，兼任中国区域科学协会常务理事，中国行政区划与地名学会常务理事等职。
　　主要研究方向为区域经济政策、区域经济合作与冲突、区域经济理论、区位理论以及城市与区域公共政策等。主要著作有《区域经济政策》（商务印书馆，2005年）、《区域大战与区域经济关系》（民主与建设出版社，2001年）、《青藏高原产业布局》（中国藏学出版社, 1997年）等。曾获得十多项省部级以上学术奖励。