2015年是“十二五”规划的收官之年，面对即将到来的“十三五”时期，《改革》约请中国人民大学经济学院副院长陈彦斌教授就与“十三五”时期我国经济增长与社会发展有关的八个重要问题进行深入解读。

一、“十三五”时期经济运行合理区间是什么？保持经济在合理区间有何必要性？

       从经济学理论的视角来看，经济运行的合理区间必须围绕着经济潜在增速进行小幅波动。据测算，“十三五”时期我国经济潜在平均增速将会下降至6.3%，而相比之下1979~2014年的平均增速高达9.7%。潜在增速下滑放缓主要有四方面原因：第一，我国在“从低收入迈向高收入的自然增长过程”中追赶效应不断减弱。随着GDP基数规模的逐步扩大，未来我国经济难以回归到9%~10%的高增长轨道。第二，我国过往经济增长所依赖的低成本优势逐步消失。这主要由于人口红利的衰减、要素价格管制的逐步放开以及资源环境约束的不断增强。第三，市场化改革已步入深水区，难度加大。不仅要破除既得利益集团的阻力，更会经历增长模式转变的阵痛，经济短期内会承受较大的下行压力。第四，官员考核不再以GDP论英雄，加上十八大以来反腐败的持续推进，地方官员过往推动经济增长的强大激励有所减弱。

       虽然我国经济潜在增速的放缓是大趋势，但不意味着可以放任经济增速的下滑。我们必须注意到我国经济事实上仍然存在高增长依赖症，“十三五”时期仍然需要增速保持在合理水平。一方面，经济增长能够为“调结构、促改革”创造有效的空间和条件，稳不住增长也就失去了改革的基础。另一方面，我国的社会保障体系相对滞后，社会架构较为脆弱、弹性较小，也难以承受经济增速的大幅度下滑。

二、“十三五”时期我国经济增长的驱动力何在？如何构建促进消费的长效机制？

       “十三五”时期“三驾马车”将更均衡地拉动经济增长，主要是投资与出口驱动向消费驱动转换。以往我国依赖投资与出口拉动经济增长，但产能过剩问题与大量无效投资的存在制约了投资需求进一步增长的空间，全球需求低迷与我国自身的贸易体量也使得出口难以保持高速增长，因此，由投资与出口驱动向消费驱动转变已成为稳定经济增长的必然选择。事实上，2014年最终消费支出对GDP增长的贡献率已经达到了51.2%，“十三五”时期消费需求的拉动作用将更显著。此外，从长期增长的视角来看，我国需要从要素驱动向创新驱动转变。以往我国经济更多是在生产技术的引进与简单模仿下，通过大规模投入劳动力、资本、土地等生产要素换取经济的高速增长，但这种发展模式的代价太大，因此，“十三五”时期要逐步加强创新以实现经济可持续发展。

       构建扩大消费需求的长效机制，需要让更多居民“愿意消费”，而其中关键在于增加中低阶层居民的可支配收入。这不仅需要促进收入分配改革以把收入差距保持在合理范围之内，更需要关注存量上的财富差距问题。相比于收入差距，我国财富差距实际更为严峻。最突出的表现为富人群体的财富多配置于房产，房价持续上涨使其财富迅速积累。而中低收入群体的财富多配置于银行存款，但利率管制压低存款利率，导致利息收入长期处于偏低水平。

三、“十三五”时期我国经济增长面临哪些风险？如何化解？

       地方政府债务风险和通胀风险是“十三五”时期需要重点关注和防范的风险。

       针对地方政府债务问题，去年国务院已出台相关文件，主要通过 “开前门、堵后门”的方法，力求在短期内规范地方政府债务问题。这一解决方案的方向是对的，但如果推进过快就带来两个问题。一是由于缺乏市场融资手段且财政支出需求刚性，地方政府短期内会面临严峻的财政紧缩问题。二是简单地通过“一刀切”方式将承担大量存量债务的融资平台公司剥离并推向市场，实际上是将地方政府债务风险转移到这些融资平台之上，失去政府担保的融资平台公司或出现大量的债务违约现象，容易引发区域性金融风险。因此，规范地方政府债务问题要稳妥推进，对地方融资平台公司的处理要按照“分类管理、区别对待”的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，并推广与完善PPP模式以建立基础设施投融资的长效市场化机制。

       通胀风险来源于我国持续的高货币投放。M2与GDP之比迅速由2008年的153%上升至2013年的195%。当前通胀压力并未充分呈现主要是由于房地产市场、地方政府债务平台以及国有企业吸纳大量资金，同时经济增速周期性放缓（PPI连续34个月同比下降）也抑制了通胀。但一旦经济回暖就会有巨大通胀压力。因此，必须警惕潜在的通胀风险，避免使用高货币投放式的宽松货币政策来应对经济下行。

四、“十三五”时期我国实体经济发展面临哪些困境？如何建全长效机制摆脱困境？

       现阶段，我国实体经济的发展困境可归纳为三个方面。第一，实体经济当前与未来一定时期面临的最大困境是资金无法有效注入实体经济。在总体流动性宽裕的情况下，企业尤其是中小企业面临“融资难、融资贵”问题。造成这一困境的原因虽然包括中小企业经营风险大、抵押物不足，以及银行风控成本高等多重因素，但其根本原因主要是两点：一是我国正规金融体系中缺少专门服务于中小企业的政策性金融机构和小型商业银行，从而显著限制了中小企业的融资渠道。二是具有预算软约束特征的地方融资平台与国企部门对资金成本不敏感，由此挤占了大量信贷资源，导致中小企业缺乏融资机会。因此，摆脱“融资难、融资贵”需要进一步放宽银行业准入条件，鼓励和支持民间资本进入金融服务领域。同时，更要消除国企与地方融资平台的预算软约束问题。

       第二，实体经济需要摆脱实际税负过高的困境。虽然与OECD国家平均43.4%的宏观税负水平比较，我国目前宏观实际税负不到40%，表面上并不高。但应充分意识到两点：一是由于人口大国难以实现“高税收、高福利”模式，美、日等人口规模较大的发达国家宏观税负水平均未超过30%。与此相比，我国宏观税负水平显然过高。二是现有测算结果主要是考察显性税负，而我国还存在隐性税负，最突出的表现为国企垄断与土地垄断形成的“垄断税”。基于此，我国实际税负水平应远高于当前的测算结果。税负过高将挤压居民收入增长、提高企业投资与生产成本，从而降低实体经济需求，抑制了经济活力。因此，降低宏观税负是“十三五”时期促进经济增长的重要基础，这不仅包括营改增、提高个税起征点、削减小微企业税负、削减创新企业税负等措施全面削减显性税负，而且还需要破除国企垄断、土地开发垄断等改革措施消除隐性税负。

       第三，实体经济需要摆脱对房地产行业的依赖。房地产在我国经济中处于举足轻重的地位，房地产及相关产业对GDP的贡献度达30%。但根据国际经验，过度依赖房地产行业的迅速发展最终往往会形成经济泡沫，带来经济危机的风险。因此，必须要通过产业转型升级或者培育新兴产业代替房地产行业，成为我国经济的新支柱产业。这就需要加大科技创新投入、形成鼓励创新氛围、建立健全创新风险分担机制以及健全知识产权保障体系等长效机制。

五、“十三五”时期如何化解产能过剩问题和推动传统产业向中高端迈进？

       产能过剩状况的出现，与增长主义发展模式有着密切的关联。增长主义发展模式下的地方官员考核机制和事权财权倒挂的财税体制调动了地方政府发展经济的热情，地方政府将发展经济作为首要任务，并运用其强大能力通过推动投资扩张来刺激经济增长，充分发挥了“集中力量办大事”的体制优势，使我国形成了“高投资驱动型的高增长”。这是产能过剩的核心原因。因此，化解落后产能的根本方法还是应依靠市场机制，而政府则需要做到两点：弱化GDP指标重要性而强化环保民生等指标评价；停止向亏损企业“输血”。

       推动传统产业向中高端迈进和发挥战略性新兴产业和服务业的支撑作用，关键在于实现创新驱动。近年来，政府与企业在创新投入上已有明显提升，但取得的效果有限，主要有三方面原因。一是虽然创新投入增长迅速，但企业创新能力较为薄弱的问题并未得到有效解决，因为创新型人才仍十分缺乏。二是科研成果虽然数量显著增加，但科技含量较高的发明专利比重处于较低水平，缺乏核心关键技术上的突破。科研成果转化率与产业化率也明显低于发达国家。三是政府虽然积极促进创新发展，但仍停留以资金支持、引进项目为主的旧模式上，未来应该着力加大产权保护、基础性研究等方面的力度，对创新体制进行根本性的改革。

六、“十三五”规划中将出现哪些约束性指标？包含怎样的含义？

       预期性指标占比的减少与约束性指标占比的增加，可被视为政府由生产型政府向服务型政府转变的信号。“十二五”规划的约束性指标体系已经突出了科技、教育、资源环境以及人民生活水平等方面。“十三五”规划的约束性指标体系应与“十二五”大致相同，以保证政策实施的稳定性与连贯性。但同时，由于“十三五”时期将是市场化改革全面深化、经济发展模式发生根本转变的新阶段，约束性指标也会根据新环境、新变化以及新要求做出局部调整。比如，在减少政府干预以释放改革红利方面，增加行政审批事项数量指标；在创新发展方面，增加衡量知识产权保护的指标；在绿色环境方面，增加PM2.5指标；在民生改善方面，增加衡量收入不平等的基尼系数等。

七、“十三五”时期如何处理好政府与市场的关系？

       市场经济之所以需要政府的存在主要是基于四方面的原因。一是，市场经济运行必须以制度为基础，如至关重要的产权制度。因此，政府需要承担实施并维持市场制度的角色，以保证市场发挥配置资源的决定性作用。二是，市场经济运行过程中会出现外部性与市场势力等因素导致的市场失灵，需要政府通过行政干预的手段予以纠正。三是，市场经济在提升资源配置效率的同时，无法消除经济福利上的不平等，需要政府再分配才能实现更平等的经济福利分配。四是，市场机制无法避免经济的大幅度波动，政府需要通过宏观调控以应对市场经济的波动。

       因此，政府只是扮演弥补市场缺陷、辅助市场正常运行的角色，而不是替代市场。政府与市场之间就要遵循“市场能做的交给市场做，市场无法有效发挥作用的地方交给政府做”的原则。如果“市场能做的政府争着做，市场不能做的政府也不愿去做”，那么不仅市场缺陷无法弥补，更会导致政府失灵问题。

八、“十三五”时期如何规避地方政府调整GDP增速的随意性？

       在增速目标制定方面，各省（区、市）GDP增速往往都高于或至少与全国增速持平，而且在增速完成方面，各省（区、市）GDP加权平均增速会明显高于全国增速。这实际反映出地方政府的GDP情结依然没有明显改变，都不想在GDP增速上拖后腿，导致主观调高GDP增速目标以及上报数据含有水分。规避地方政府主观调整GDP增速的随意性就需要消除地方政府的GDP情结，关键在于打破唯GDP模式，建立更全面的考核体系。GDP考核体制以前确实有效地激励了地方政府推动经济快速增长，但是GDP本身却无法衡量民生福祉、环境质量、收入分配、资源消耗等其他重要方面，而这些以往所忽视的方面恰恰已成为当前亟待解决的问题。因此，未来对地方政府的考核必须要强化对民生改善、资源节约、环境保护、经济结构优化等综合评价，弱化与GDP增长的关联性，才能有效规避地方政府在GDP增速上的主观意志。

（原文刊发于《改革》2015年第1期。）