专家称居住证制度是户改过渡 需避免概念化

5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出在全国范围内实行居住证制度。而作为户籍制度改革的内容之一，居住证制度目前已在一些城市实行。居住证制度的实行究竟有何意义？又面临着哪些问题？本报记者日前采访了中国人民大学经济学院教授陶然、中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧。

策划：谭敏 文：本报记者 赵琳琳

居住证是户籍制度改革的过渡

广州日报：如何看待此次国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度的意义？它与真正的户籍制度改革的差别在哪里？

陶然：实行居住证制度可看做是向户籍制度改革的过渡，推进户籍制度改革，让在城市里工作和生活的大量流动人口能够定居下来，实现流动人口的自由迁移。比如，流动人口在当地工作和生活一定时间，可以获得居住证，并能够享受到子女就学的部分优惠条件。但是它和户籍制度改革还有差别。

至于其与户籍制度改革的最大差别，还要对此政策的最后操作层面进行观察，包括观察各地方出台的具体政策措施。比如，在一些地方，流动人口获得了居住证还没有户口，孩子可以在当地就读小学、初中，却无法读高中和考大学。此外，获得了居住证是否就能享受当地的廉租房和经济适用房。

唐钧：此次居住证制度改革，关键要看是否能在流动人口享受福利待遇的改革方面取得实质性突破。

大家都在讨论户籍改革，但不同的讨论者所讲的最终目的有所不同。比如，一些部门所讲的户籍改革目标，主要针对的是目前流动人口多、人户分离情况而言，希望通过户籍制度的改革真正实现一种属地管理模式。

而老百姓口中的户籍制度改革，实际上是要取消城乡差距。无论是农村人还是城里人应该享受一样的福利待遇，这也是我们所讲的户籍制度改革的根本目的。另外，地方政府讲的户籍制度改革，有可能更多的是针对农民的土地。因此，就居住证而言，如果其实施后的效果能够更贴近老百姓的想法，居住证制度的实施就很有意义。

要让流动人口分享福利

广州日报：是否能说，此次居住证制度的改革，实现的将是一种有条件的福利待遇的放开？

陶然：是有条件的放开一些福利，这种放开是有限的。我们现在需要的改革是让更多流动人口拥有城市户口，居住证制度的实行是向这个方向迈开了一步，但这一步还不完全够，它只能说是户籍制度改革的一个前奏。目前，户籍制度最主要的功能是对应一些福利，主要包括城市低保、子女平等就学权、享受政府提供的廉租房或经济适用房等。

唐钧：如果居住证能够更多的和流动人口在当地享受的福利待遇挂钩，那么它将比暂住证的功能更前进了一步，有点类似于美国“绿卡”的功能，流动人口可在当地长期居住工作，享受和当地人同样的福利待遇。就居住证对流动人口的意义而言，在诸多福利中，子女教育问题是比较现实的。

实际上，也可以理解为何此次是加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，因为大城市一下子完全开放户籍有困难，目前，我们还无法做到全国各地的社会福利完全一样，如果这些福利不再和户籍相关联，而是来者就可享受，那么，可能有大批流动人口为了享受大城市的福利而涌入，这会造成一定的混乱。当然，我们希望居住证制度能够更多的与和民生相关的福利待遇挂钩。

广州日报：此次居住证制度的实施，最核心的问题是什么？

陶然：其实，是不是叫居住证没有关系，最关键的是要给流动人口子女提供到城市公立学校读书的机会，给他们提供条件较好的住房，不是说让他们一定要去买房，而是至少能有稍微体面一点、比较便宜的租房，这些实在的优惠措施更重要。

南方一些地方的外来人口多居住在城中村，现在不少地方开始进行城中村改造，我想，这些改造需要防止一个问题，就是不要都变成商品房地段，最好在改造的同时，为流动人口留下可以继续租住而条件又有所改善的地方。如果这些地方都拆除了，那么，原来居住在城中村的人往何处去，这是政府需要考虑的问题。所以，我想说，叫暂住证、居住证不重要，最关键的是如何把对城市户口居民提供的福利让越来越多的流动人口能够享受，这更重要。

大中城市的改革难度更大

广州日报：你认为，关于居住证制度的实施还面临哪些难点？

陶然：难点来自两个方面。其一，取得居住证本身是否需要很高条件，使那些已经在城市里工作很久但是教育水平达不到的人无法获得；其二，拿到居住证后还要多久才能获得户口，拿到户口是否还需要很高的条件。如果获得居住证的条件由地方政府设定，政府设定的条件又比较高，或者说即使拿到居住证想要拿到户口还需要很多条件或很长时间，那么居住证的意义就会打折扣。

另外，就居住证制度改革到户籍改革而言，目前，中央提出的主要是针对中小城市，实际上我国的大中城市吸收了很多流动人口，在大中型城市生活工作的流动人口即使获得了居住证，要想进而获得当地城市户口可能会更难。

唐钧：目前，最需要解决的问题是福利待遇如何落实。居住证制度的实施在教育方面的考虑可能会比较明显，在医疗方面的考虑也会有所进步，而养老的问题最重要的是转移接续的问题。

居住证制度需要地方财力支撑

广州日报：如何看待此次居住证制度实施的前景，会很乐观吗？

陶然：就前景而言并不是非常乐观。因为这项改革对应的是城市政府应给流动人口提供的一些基本公共服务，比如子女就学或住房。这是需要政府财力支撑的，地方政府究竟能否提供这些服务很难讲。

就居住来看，目前的房价已经超出了大部分一般城市居民的收入水平，更不用说流动人口，而目前并没有很强的激励措施来使政府提供更多的经济适用房和廉租房给本地低收入者，更不用说将这些房屋提供给外来人口，不改变现有发展模式，这些问题就很难解决。

但是，有一些好的办法可以采取，比如，在城中村改造过程中，留出一部分土地交给农民开发高层出租房屋，那么，出租房的供给增加，流动人口可以租得起房住，这有助于在城中村改造后，流动人口还能有一个较体面、价格还不太高的住所。我想，这比名字的改变更有实质意义，要避免居住证制度的概念化。

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从“高门槛、一次性”过渡到“低门槛、渐进式”

国务院发展研究中心社会发展研究部最近完成的一项课题认为，当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格，要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得；在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格，可以通过更合理的替代性管理手段，有条件地放开。（中青）