【中国社会科学网】魏楚、段明金、郑新业:首都功能演化国际经验对京津冀建设启示
发文时间:2015-06-29

  随着京津冀一体化战略的逐渐落地,如何看待三个省市在区域发展中的地位,如何平衡区域内部的利益,如何疏解北京的部分非首都功能,日渐受到政府相关部门的关注。“他山之石,可以攻玉”,国外首都圈的功能疏解和产业、人口、城市空间布局变迁的经验教训,对京津冀一体化战略具有很好的借鉴意义。梳理伦敦、巴黎、东京、首尔的城市规划,我们发现,首都圈的城市发展有其客观规律性,适当的战略能充分发挥政府的主观能动性,促进城市的健康发展。


  首都定位走向文化创意中心


  从首都城市圈发展的客观规律看,首都的定位和主导功能的变化历程相似。除作为政治中心外,国际著名的大都市均经历了“区域内重要的经济增长引擎—科技中心—文化创意中心”的定位变化,相应的主导功能(产业)发生了“制造业—高科技产业—高端服务业、文化创意产业”的演进。


  东京和首尔的战后城市规划中,工业发展占据重要地位,工业产值和从业人员数量均位于行业间前列。随着工业化进程的推进和发展中国家廉价劳动力对外资的吸引,劳动密集型、低附加值的制造业开始外流,各国首都开始把发展高科技产业作为城市规划重要内容。东京在20世纪60年代建设筑波新城,开创了科学工业园区建设的新模式,并且在20世纪80年代名噪全球。首尔于20世纪70年代开发的大德地区,经过30年的发展,已经成为韩国最大的产、学、研综合园区。


  20世纪80年代后,已完成工业化的主要发达国家首都,开始将金融业、文化创意产业作为开发的新经济增长点,以提高本国的国际竞争力。自20世纪90年代起,伦敦就高度重视创意产业,认为这关乎城市的未来发展。经过近20年的发展,伦敦创意产业产值已超过300亿英镑,成为带动经济增长的重要引擎。东京则依托本国在动漫产业的地位,带动相关产业的发展,如出版、广播电视、音乐等。据统计,动漫产业已超过汽车工业,成为日本的第三大产业,日本80%以上的动画制作公司集聚东京,产业规模超过10万亿日元。

  首都城市布局趋向多核心都市圈


  在城市的空间布局上,国外首都城市圈大多经历了“核心城市的建立—单核心都市圈的形成—多核心都市圈的整合—大都市圈的协调发展”这些阶段。例如,伦敦在二战结束时采取的是同心圆式城市规划,中心城区承担城市的大部分职能。进入20世纪70年代后,伦敦规划了许多功能相对独立的新城,以分散中心城区的功能,逐渐形成了多核心的空间结构。又如,日本为解决东京“一极集中”问题,先后规划了7个副中心以疏解东京城区功能,形成了以铁路和城市交通网维系的“一核七心”的城市结构。目前,东京都市圈已形成由“中心—副中心—郊区卫星城—邻县中心”构成的多核多圈层空间形态,各级中心多具综合性,但又各呈特色,互为补充。


  科学的政府规划至关重要


  政府规划的主观能动性,在解决城市发展的问题上举足轻重。政府规划如果“顺势而为”,就会出现事半功倍的效果;反之,则事倍功半。尽管首都城市圈的发展有其客观性,但这是建立在政府科学的城市规划和适当的辅助战略基础上的。二战结束后,主要发达国家为解决首都发展过快带来的“城市病”问题,大都采取了强制性、限制性的措施,抑制城市的扩张。伦敦、东京在战后首次城市规划中,均提出建立绿化隔离带,以控制城市的规模。但从最终结果看,由于土地产权及利益问题,绿化隔离带在发展中不断开辟为城市建筑用地,形成了“摊大饼”的发展形势,未能起到很好的效果。而进入21世纪,能反映多方利益诉求、通过利益疏导的城市规划,取得了较好效果。首尔2006年后的规划,提出了中央政府和地方自治团体合作的管理体制,吸引居民和非营利团体的参与。

  法律规制是重要保障


  政府出台的法律性规划文件是都市圈健康发展的重要保障。国外成功都市圈的发展过程中,政府均以法律形式颁布诸多法令、法案,成为指导都市圈各个时期建设发展的行动纲领。例如,东京都市圈规划是在《国土综合开发法》和《首都圈整备法》的基础上制定的;首尔都市圈规划是在《首都圈管理法》的基础上制定的;巴黎都市圈的区域规划,是议会以立法形式颁布的。在法律基础上制定和实施都市圈规划,不仅确保了其权威性和严肃性,而且增强了规划实施过程中的强制性和可预测性。


  高效交通网络规划意义重大


  便捷、高效的交通网络规划,在促进都市圈内部的经济联动、提高区域内经济的运行效率,以及民众的生活质量等方面意义重大。例如,巴黎在历次城市规划中,都将交通布局作为影响城市未来发展的关键因素,通过交通基础设施的建设引导区域的发展。巴黎在几十年内,建设了四通八达的交通网络,各种交通方式一应俱全且换乘方便。其中,拉德芳斯交通中心堪称城市交通枢纽建设的成功典范。巨大的人口数量使得东京在城市规划中尤为重视交通规划,目前东京形成了以新干线、轻轨和地铁组成的近3000公里轨道交通网络。市中心、副中心与周边城市通过轨道交通连接起来,不但有效疏解了首都功能,而且提高了区域内要素的流动,加快了经济的发展。


  总之,从国外首都圈的发展来看,作为一国人力、物力、财力的聚集地,首都是国家战略的重要载体,首都城市圈在国家间的竞争中扮演着重要角色。现在京津冀一体化已经上升为国家战略,京津冀都市圈的健康发展事关大局。在制定城市规划时,既要尊重城市发展的客观规律,顺应发展趋势,又要发挥政府规划的主观能动性,在法律、城市基础设施方面做好支持工作,使主观与客观相统一。




  (作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院)