户籍制度是新中国成立后中国最重要的人口管理制度，由于其附着的社会福利和权利机会不同，对所有居民都产生了影响，包括对个体升学、就业、收入、婚姻、生育、消费、购房和社会政治参与等各个方面。整体上看，户籍制度对拥有城市户口的居民有优待而对外来人员有歧视，存在较明显的不公平。同时，户籍制度不利于劳动力流动优化资源配置，也没有经济效率。目前，公平效率均欠缺的户籍制度的负面影响已经被深刻认知，并且政府正大力推动进一步改革。

回顾改革历程，在1984年之后，已经有过几次影响较大的户籍改革浪潮。近期，2014年7月24日，国务院印发 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施，包括推广居住证制度、健全人口信息管理、农地确权、公共服务覆盖面扩大等配套措施。《意见》提出建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。《意见》对大学生落户、技术工人落户等政策都比较开放。这些意见都是确认之前改革积极内容或对已有户籍制度进一步深化。

《意见》推出后，不同省份和地区相继制定进一步户改开放的政策。比如，近期国家发改委规划司司长徐林在新闻发布会上说明，在国务院出台户籍制度改革方案之后，全国有28个省市自治区出台了户籍制度改革的具体方案。“还有几个地方没有出，所以今年首要任务是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。”加上紧随其后的上海对外公布《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》，目前中国出台进一步户籍制度改革方案的省份达到29个。

但从《意见》的具体改革思路看，仍然存在两个关键问题有待进一步推进。第一个问题是，《意见》仍延续了过去按照特大、大、中、小城市分类管理分别改革的思路，严格限制大城市户籍改革力度而放宽中小城市落户，这些关键内容与以往并无本质差别，是1998年之后就确定的发展战略，但却未必正确。第二个问题是，制定和执行各项政策细节依然完全依赖地方政府，缺乏中央统筹，这对地区间劳动力流动不利。

对于第一个问题，从1998年的《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》开始，国家对户籍制度开放的大方向原则基本确定，即严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市，这在《意见》中得到进一步体现。这种户籍开放策略存在方向性问题，主要是因为严格控制大城市户籍而放开中小城市户籍，这一意图是反市场的。当前现状是，越是大的城市，集聚效应越强，个人产值越大，吸引的流动人口越多。国家统计局调查数据显示，2015年外出农民工中，流入地级以上城市的农民工11190万人，占外出农民工总量的66.3%。跨省流动农民工80%流入地级以上大中城市，省内流动农民工54.6%流入地级以上大中城市。国家发改委规划司司长徐林今年在《国家新型城镇化报告2015》发布会上表示，大城市吸引了大部分农民工，中国农民工的流向，真正在县城以下的小城镇的比例不到10%。这些都显示大城市流动人口占比更大。流动人口在大城市虽然收入相对于在中小城市要高，但政策使得其仍然受到较多歧视，不能获得公平待遇，难以融入城市，导致其和城市居民经济行为上差异很大。

对大城市的流动人口进行户籍限制，本质是对经济社会地位处于弱势群体的权益侵犯，或者说是变相税收。比如，农民工本身是在城市收入相对低的群体，但他们的子女在城市入学还只能上需要缴纳学费的民工学校，而不能享受与户籍孩子同样的义务教育。考虑到在大城市的收入、消费要远高于在小城镇的收入消费，放开大城市的户籍带来的经济效应无疑要大得多。也就是说，放开户籍既有经济效益又有社会效益，特别是在大城市。城市有集聚效应，产生更大的市场、更适合创业的环境和更有效的劳动力市场匹配，甚至养老等公共服务在大城市都更集约有效率，这些都可以看作人口流入的正外部性。从经济学的视角看，对于有正外部性的行为应该补贴，而不是像现在这样长期实行的对流动人口的变相剥削性税收。在大城市，补贴的形式可以是解决公共福利和住房问题。目前政策更多地关注人口流入对大城市的负面影响，而将正面影响视为既得利益加以忽视。即使带来一些负面影响，在大城市也可以通过更有效的城市管理达到比中小城市更好。目前，各地户改基本遵循了全面放开中小城市而适当限制大城市的思路，这首先需要从中央指出相应的问题，在方向上纠偏。

第二个问题是中央在医疗社保等方面统筹不够，基本依赖地方政府各自制定政策。目前医疗保险的使用局限在地区内部，比如吉林省某县农民如果住院治疗在本县医院可以通过保险报销70%的话，在县外或省外住院治疗报销比例则要显著低。这显然会对一些农民工的流动产生负面影响。养老金等保险各地的缴费基数等甚至都不同，跨地区转移也存在困难。即使地区内部通过积分制等使得户改有突破，但由于其普遍的在本地工作时间限制（如七年），要领取养老金等年限要求往往使得相对频繁流动的人口很难获得所在城市户籍人口类似的待遇，甚至由于没有在户籍地缴纳社保也不能在老家获得相应养老待遇。这两个例子都说明附带户籍上的福利地区性使得人口全国性流动的根本问题没有解决。全国各地不断流动的劳动力不在少数，而地区分割性的社会保障体系不利于人口流动与劳动力资源配置，必须依靠全国统筹解决。互相设限的户改使得全国范围内的劳动力区域分割，对统一劳动力市场建设和劳动力自由流动以及劳动者本身公平对待有较大负面影响。社保统筹级别低，还导致地区财政负担不平等。部分人口流入大省获得养老金收入高而支出少，部分人口流出大省则相反。中国人民大学郑功成教授就提出，我国基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局下，各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，这破坏了养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线，同时还影响了劳动力在全国范围内的自由流动。人社部部长尹蔚民也在部分场合表达了对社保全国统筹的意愿。医疗、养老等保险应尽快全国统筹，既能促进全国劳动力健康流动也能减弱区域间财政负担不平衡。

户改的终极目标是脱离福利挂钩的现状，回归人口统计等基础职能，以居住地原则配置福利设施为终极目标。但由于大城市既有良好的收入获取条件，又有优越的公共资源，因此如果完全放开大城市户籍仍然面临外来人口流入可能突然增加的问题。目前，对大城市进行户籍限制主要的理由即是人口压力问题，尤其是对应的公共资源如医疗教育紧张等问题突出。对于这个问题，可以适当结合市场化手段加以调节。拥挤是一种负外部性，政府可以对人口流入过多导致的交通、住房、污染等问题采用征税、放开供给和提高价格等市场化的方法控制。这些市场化的机制相比于当前计划性质的户籍制度肯定能够更好地同时达到劳动力健康流动资源有效利用及社会公平等多重目的。

原文链接：http://opinion.caixin.com/2016-08-23/100980604.html