节约能源是我国能源发展的优先战略。我国节能工作在“十一五”“十二五”时期取得了重大成就，但也面临着复杂多变的国内外形势。新常态下，我国节能面临诸多挑战，对此，我们提出了相应的建议。

　　低碳发展成必然趋势

　　从国际形势来看，发生了三个深刻而重大的变化。

　　第一，全球经济极不稳定，能源价格波动剧烈。世界经济正处于深度调整中，经济的不确定性因素也传导到国际能源品市场。2000—2008年，世界主要三大能源价格持续上涨；金融危机后，能源总需求急剧减少，能源价格大幅下跌，但各国宏观政策的调整，在短期内曾推动价格反弹。2011年以来，受美国页岩气革命、全球经济放缓以及主要产油国产能过剩等因素影响，能源品价格再次进入下降通道，且波动幅度增大，加剧了能源投资、生产、消费的不确定性。

　　第二，国际气候协议可期，温室气体减排压力加大。世界各国已充分意识到协同控制温室气体排放的重要性，在2014年联合国《利马气候协议》中首次取得共识，承诺自行决定减排计划。中国作为负责任大国及温室气体最大排放国，无疑将承担更多的节能减排任务。

　　第三，低碳发展方式蔚然成风。这首先体现为经济发展低碳化。英国、日本等发达国家借助低碳节能技术，同时通过制度创新、产业转型等渠道，率先实现低碳经济转型。其次体现为生活方式低碳化。通过能源需求管理、低碳教育，居民尽力减少生活用能和碳排放。最后体现为能源结构低碳化。各国致力于发展可再生能源和清洁能源，以达到能源结构低碳化的目标。

　　审视节能面临的国内形势，主要有以下三个特征。

　　一是依法治国、依法执政、依法行政理念成为全社会共识。这一理念的广泛认同和实施，将推动节能管理法律法规体系的完善与落实，将形成节能市场机制运转的良好制度环境，将形成全社会共同节能的良好氛围。

　　二是经济结构调整取得积极进展，产业结构得到优化。2008年之后，由于工业比重持续下滑，以及新的增长点不断涌现，第二产业比重下降，第三产业比重逐渐上升。到2013年，我国第三产业占比（46%）首次超过了第二产业（43%）；同时，完成当年规定的钢铁、水泥等15个重点行业落后产能淘汰任务。

　　三是我国能源的主要矛盾依旧突出。首先，供需缺口持续威胁能源安全， 2012年原油、天然气的进口依存度高达58%和29%。其次，能源利用效率较低，2012年，我国单位GDP能耗强度是世界平均水平的2.5倍，日本的5.4倍。此外，以煤为主的能源结构和环境污染短期内难以逆转，煤炭的一次能源占比长期在70%左右，由此产生了大量的环境污染，并影响生态系统和居民健康。

　　新常态下强化节能面临多重挑战

　　节能投入面临巨大压力。我国已进入由高速增长期过渡到中高速增长期的经济新常态。2007年以来，经济增速、财政收支增速逐步从高位运行转向中低位运行，地方财政节能保护支出的增速下滑、占GDP比重进入滞涨阶段。随着我国改革进入深水区，节能投入面临三方面压力。首先，政府财政资金增幅下降，导致节能投入面临资金压力。其次，地方政府为稳增长、促就业，可能优先拉动投资需求，对节能的投入将进一步放缓。此外，调结构、促转型对节能投入的产出绩效提出了更高的标准和要求。

　　未来节能潜力下降，成本增加。“十三五”期间再依靠大规模新增节能项目和淘汰落后产能的空间较小，节能潜力下降。此外，节能成本也在不断上升。以火电为例，前期已关停众多小火电，并上马了大量超临界机组，发电的热效率已经接近世界先进水平，在这样的条件下，进一步提高火电效率的经济代价将非常高昂。

　　法律法规滞后于节能管理需要。目前，中央层面缺乏类似“节能减排管理机构组织法”的专门法律，地方层面也没有节能管理机构设置的专门法律和规章。因此节能相关机构的设置稳定性较差，变动频繁，依法执政困难。此外，节能管理的各项立法之间缺乏系统性和整体性，部分立法内容甚至相互矛盾。

　　节能业务多头管理，职能配置重复交叉。节能管理机构的设置存在混乱，一些新机构的工作与原有机构的工作重合，而且不同部门间责任分工不明确，缺位、越位、错位等现象屡见不鲜。中央与地方、部委与地方、主管部门与大型国企的关系未理顺，一定程度上阻碍了政策的贯彻执行。这些在客观上削弱了节能工作合力。

　　节能目标与其他政策目标冲突。首先，部分地方政府仍视GDP为指挥棒，对节能的紧迫性、艰巨性认识不足，对转变发展方式重视不够，未能处理好经济发展与节能的关系。其次，中央与地方的利益不一致，也导致部分节能政策消极执行。此外，短期政策目标、应对突发性事件的政策目标与长期政策目标之间往往存在矛盾，增加了节能目标实现的难度。

　　能源价格非市场化扭曲严重不利于节能。我国能源价格总体水平偏低，未能完全反映能源的商品属性，即稀缺性以及生产、消费过程中的外部性。这不仅造成巨大的浪费，也阻碍了我国经济结构的调整、节能工作的开展和生态环境的改善。

　　节能基础设施与保障能力薄弱。我国节能机构和节能管理体系处于发展初期，监管水平、覆盖范围、监管力度等都受到制约，基层队伍能力建设薄弱。此外，在能源统计核算体系、能源监测预警、能源审计、节能技术研发与推广应用等方面存在不足。节能环保产业没有得到充分发展，不能满足当前节能需求。

　　企业和公民节能意识薄弱。由于节能政策覆盖面不够广、能源价格偏低、市场机制缺位和政府监管力度不足，企业缺少节能的内在动力和外部激励。此外，由于缺乏公众参与机制，节能教育和宣传力度不足，公民节能意识仍较为薄弱。

　　充分发挥价格政策对节能的促进作用

　　控制能源消费总量是推动能源消费革命的重要举措和抓手，可以通过两种途径实现。一是建立能源消费权（或能源消费配额、节能量等）交易市场，初始进行公平分配，其后在配额富余和配额不足的地区间实施交易。二是先基于效率进行地区分配，之后对能源使用效率高、经济发达地区征税，以此补贴能源使用效率低而经济欠发达的地区。

　　成立更高层次的“中央能源工作领导小组”，构建统一协调的节能管理体制框架。进一步明确各部委和地方的权责分工，促进部门间职能的优化整合，树立主管部门的权威性，统筹节能工作的全局领导。建立全方位的沟通协调机制，健全中央各部委、中央与地方、地方政府间，以及政府与社会组织间的沟通协调机制。

　　完善法律法规体系，尽快出台与《节约能源法》配套的部门与地方的法规、规章和标准。加快制定《石油天然气法》，加快修订《电力法》、《煤炭法》等单行法律，增强节能相关立法的系统性和完整性。

　　建立全面、科学、动态的能源消费数据库，改善能源消费核算方法，提高能源消费统计信息的准确性和及时性。关注重点用能企业能源消费，建立并逐步推广重点用能企业能源消费在线监测平台。完善能源统计工作体系，强化能源统计队伍和能源建设，积极培育第三方能源统计、能源监测、能源服务体系。

　　充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，理顺能源价格，健全节能环保价格政策，通过成本压力，倒逼企业进行节能改造。灵活运用财税等节能经济政策，提高企业节能改造的动力，从严惩处各类违反节能法律法规的行为。

　　加强节能信息传播和节能宣传教育力度，促进居民节能观念的普及和加强。鼓励能源服务咨询类机构的发展。建立公众参与的节能管理机制，保障公民的环境知情权、环境参与权及生命健康权。

　　（作者单位：中国人民大学经济学院、国家发展与战略研究院；中国人民大学经济学院；中国人民大学经济学院）

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