2018年，人民大学国家发展与战略研究院根据国内外政商关系的理论和相关文献，从“清”与“亲”两个角度对国内285个城市的政商关系进行了系统的评价和分析，并发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》，这份报告带给我们最大的启示是什么？中国政商关系未来有何走向？“僵尸企业”长期存在，今后该如何妥善处理？凤凰网《政对面》第22期对话人大国发院常务副院长聂辉华教授。

以下是《政对面》对话聂辉华实录精编（一）：

政对面：2018年2月份，你们人大国发院发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》引发了社会的普遍关注。这份研究报告出炉的背景是什么，为什么做这样一份报告专门评估城市之间的政商关系情况？这份调查报告有哪些部分是特别值得一谈的？

聂辉华：十八大以来，中央非常重视改善营商环境和建立新型政商关系。2016年习总书记在全国两会期间提出建立亲清政商关系。2017年7月，习总书记在中央财经领导小组会议上又提出要建立稳定、公平、透明、可预期的营商环境。事实上以放管服为抓手的营商环境建设一直是本届中央政府最着力的工作之一。所以在这个背景下，作为国家高端智库的人大国发院，最主要的目的就是用学术研究，为国家献计献策，通俗说就是急国家之所急，想国家之所想，所以我们当时就想到做一份城市级别的政商关系排行榜。

这是全国所有城市级别的排行榜，也是全国第一份。其中总结出几个结果应该引起重视。第一,我们发现前五名分别是东莞、深圳、上海、北京和广州，以南方城市为主，也就是说南方在政府为企业服务（亲近）方面做的比较好。在清白方面，南北城市平分秋色，这个结论符合直觉，但是之前没有系统地研究过。第二，通常情况下经济越发达的地方，营商环境或者政商关系的评价更好。第三，从地区来看，东南沿海相对更好。第四，从城市级别来讲，越高级别的城市，政商关系越好。第五，在清廉方面，一些偏远地区、中小城市，也可以做得比较好。

排行榜发布之后引起了很大的反响，因为总共涉及285个城市，很多地方政府都来找我们要电子版，中央也来电询问。排名靠前的特别想找我们，排名比较靠后的更加想找我们。

政对面：这样一份调查报告涉及的是比较敏感的政商关系。在整个调研过程当中，遇到最大的难点是什么？

聂辉华：最大的困难主要是数据收集。我们首先有三个数据来源，一个是官方的统计资料，第二个是第三方的评估数据，第三个是我们通过网络爬虫的方式，从网上获取的大数据。有些指标很难度量，比如如何度量亲近？我们选了一个指标，是地方主要领导去企业调查和视察的次数。因此我们要收集全国所有地级市以上的党报党刊，计算有关领导报道的次数，但是有的地方报道不全。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华。

另外，比这更难的是清白度量，也就是度量地方是清廉还是腐败。我们主要考虑两个方面，一个是使用被查处官员的数量占全部公务员的比例。第二个是我们使用了一种特殊的“百度腐败指数”，这些指标都有争议，但是实在没有办法。

因为这个议题比较敏感，原本出版社答应出版，也拿到书号，但是中途被紧急叫停，所以最后这份非常有影响的报告是以电子版方式在网上传播的。

政对面：报告发布后，你觉得传播效力如何？在未来，你希望这份政商报告持续做下去吗？

聂辉华：首先它的影响确实非常大，我始料未及，以为只是一个学术界做的评估，应该不至于影响别人什么，但是我发现很多地方政府一定要来找我们，还有个别非常大的城市，他们的市委书记在会上发火，说为什么我们没有进前十？还有人通过校领导找到我们，所以我们压力还是蛮大的。但是我觉得，作为非常重要的第三方评估的内容，我们一定会继续公正、客观地推进的。

政对面：其实我知道你们已经在为2018年新的排行来做资料收集了，相比2017年，在哪些部分你们做了更新和改进？

聂辉华：我们现在还没有拿出完整的报告，所以我不能肯定哪些方面要改进，但是大家提到的有些争议的地方，我们可能会做些调整。比如清白指数的度量，这个数据确实比较敏感。另外有人反映，他们所在的城市的地位跟直觉上的地位不一样，我们也会检查一下数据是否有问题，并且做一些修补的工作。

政对面：地方政府或者民企，哪一个更加关注这份报告？ 你觉得这份报告带给我们最大的启示是什么？

聂辉华：最关注的主要是地方政府，因为涉及到地方政府的政绩。还有一个原因是国务院很重视，国务院已经决定由发改委牵头，先在20个城市试点推广第三方营商环境的评估，所以这个评估报告带有半官方的性质，或者说会在很大程度上影响他们营商环境的得分，所以他们高度重视，这是我们始料未及的，我们从来没发布过这么受到地方政府关注的报告。

对地方政府来说，通过这份报告可以对标，可以知道自己跟目标城市的差距。有的地方政府一定要让我们出具一个深度的报告，分析它与对标城市的差距在哪些方面，相差多少以及如何改进。对于企业投资者来说，通过这份报告可以知道哪个地方值得投资，或者投资环境比较好。另外，对于学术界来说，因为以前没有这样的基础数据，所以很多人表示，以后要在学术研究中引用这份数据。

政对面：在285个城市中，哪些城市的数据是让你大跌眼镜的？

聂辉华：举个例子，在报告里，广州排在第五，但是听说当地一些干部很不满，因为他们觉得应该进前三。另外，贵州在省份排名中比较靠前，按照它的经济水平，排名应该是中后的，但是实际上它的排名在中上。还有个别城市，比如邢台，是北方城市中除了北京，唯一进入前十名的，可能大家觉得有争议，不过这只是某一年的数据。在这里我需要强调的是，大家的感官可能是累积了多年的印象，而我们只取一年的数据，所以对我们的排行榜要宽容一点。   

政对面：而且报告里显示东莞市排第一，甚至超过了深圳。你认为东莞的哪些部分是特别值得我们进一步思考的呢？

聂辉华：我印象中是在企业登记注册方面，主要是放管服方面做得比较不错。东莞排名靠前，可能是因为经济转型让他们压力比较大，所以政府这方面特别着力。但是由于深圳没有这个压力，而且觉得自己在各方面综合实力遥遥领先，所以在服务中小企业方面相对东莞可能没有那么用心。不过深圳也做得很好了，排在第二，上海排第三。我还对贵阳的印象比较深刻，它在电子政务方面加分很多。

政对面：最近看到国家领导人相继对于民营经济这样一个处境困难去表态，强调民营经济在整个国民经济当中的地位问题。我想问问您是什么看法？

聂辉华：在某些方面存在一些对民营企业的歧视，这个问题相对比较复杂，学术界也有争论。对民营企业有所有制歧视和规模歧视，因为民营经济本身就是中小企业为主，那么从银行的角度讲，发给一个大企业和小企业一笔贷款的成本是差不多的，那如果你是银行，你会怎么做呢？你会选择发给大企业。银行没有雪中送炭的义务，它只做锦上添花的事情。所以这在一方面反映了中小民营企业本身的困境。如果民营企业是大企业，比如是百度、京东，那么就不存在融资难的问题，所以这两个问题是叠加在一起的。

但外一个问题是我们国家在融资制度和金融体制方面，确实不够完善。比如过于依赖间接融资，直接融资比较少。基本上企业都是从银行贷款，而难以做股权投资，因为你根本不清楚民营企业的资信情况，银行也是如此。中国的民营企业这些年发展迅速，但是体制跟不上成长的步伐。举例来讲，绝大部分中小民营企业，没有规范的账本，没有好的财务体系和风控体系，很难让银行能够放心地放贷。所以，这些问题有市场经济体制本身不完善的原因，有部分政策的原因，也有经济下行的原因。

政对面：在当前反腐高压形态下，部分干部中出现“不能为、不想为、不敢为”的现象，很大一部分是面对民营企业的困难、呼声、求助不敢作为。造成这种现象的根源是什么？如何看待在这样的情况之下，未来中国政商关系会有何走向？

聂辉华：官员的不作为或者懒政怠政现象确实比较普遍，我觉得比较深刻的原因是，十八大以来，央地关系以及国家治理模式发生了调整，但是相关配套的激励措施和官员的心态也没有跟上。过去是干一点、拿一点、分一点，现在是干活可以，但是要拿钱、分钱就不那么容易了。明面的激励没跟上，隐性的激励被砍断了，所以很多人就觉得干活没有动力，因此出现了官僚主义、形式主义。

在这种现实情况下，我觉得最主要的是各种体制改革要跟上。比如我强调要加强对公务员队伍的激励，因为我相信大多数官员，既然选择了公务员这个职业，还是想干事的。如果他不想干事，不敢干事，可能还是因为束缚太多，担心太多，所以我觉得在公务员的激励体制方面要做改革，这也应该是改善营商环境的重要的部分。现在我们讨论改善营商环境，更多的是放在放管服方面，也就是放权，管放结合，加强服务。但是对于提供这些服务的主体，也就是供给侧，公务员队伍的奖励激励，并没有放到特别高的高度，我觉得这是下一步改善营商环境应该特别重视的方面。

政对面：对于公务员的激励措施，有些什么样具体的建议呢？

聂辉华：我有几个不太成熟的看法。第一，公务员的工资要进行适当的调整，现在公务员的工资基本沿袭了公务员法的基本方案，好多年没有太大调整。但是在别的国家一般来说都要根据通货膨胀率，或者是根据市场行情做些调整。比如新加坡的公务员，有些特殊的算法，参考企业高管的薪酬来浮动。我们没有这样的法律法规，要是通货膨胀了，或者是别人的收入提高了，公务员的却没有提高，就肯定会有一些怨言。

第二个是在考核激励方面也要改善，现在某些方面过于强调行政督导式的高压治理，比方说有巡视、巡察、第三方评估、检查、审计、监察和各种督导小组。公务员本身就是风险规避的，所以这样的高压问责机制，短期内可以，长期内不行。我们需要建立可持续的问责机制，要建立法治化的问责机制。

第三个方面是，我们的政府有权力清单，官员也有权力清单，但是现在有一个问题可能大家忽略了，就是我们的政府总体来讲是无限责任政府。但是具体到每一级政府，每一个官员，他应该承担有限责任。可是我们现在是让官员和地方政府承担无限责任，这个地方所有的事他都负责，如果一个人承担无限责任，每天想着避免风险的话，也就不会有创新，因此也不敢去放手进行改革试点。所以不管中央发多少文件，只要你该承担无限责任，就会出现激励不相容的情况。按道理讲权利和责任应该是对等的，我们不应该让官员承担无限责任，我们要改变这种治理的理念，不能什么东西都依靠政府，我们建立一个法治社会，需要公民力量的成长，包括公民自觉性。

第四，要确定政府和市场的边界。地方政府或者是某些官员的手伸的太长了，原因就是因为，我们的政府和市场的边界不清楚，没有明确的方向性规定。十八大三中全会指出，让市场在资源配置中起决定性作用，和更好发挥政府作用。但是主次怎么决定？两者的逻辑关系是怎样？我觉得如果不明确主次关系，可能会给个别人和个别地区，制造了机会主义。我认为政府干预的前提是：第一，市场确实失灵了；第二，政府确实在某各方面比市场做得更好。

以下是《政对面》对话聂辉华实录精编（二）：

政对面：国企改革的混改问题，步伐为什么这么慢？在未来经济进一步下行的情况之下，我们是否还有可能进一步推动？

聂辉华：首先我同意你的判断，几乎所有人都认为国企改革这些年的步伐放慢了，我想可能有几方面的原因。一个是国企改革的方向不是特别明确。比如国企究竟应该更多地承担政治职能，还是更多地承担社会职能，还是作为普通企业来竞争？如果这样的根本定位都没有确定的话，要推进国企改革是有困难的。

第二个，我想是因为有些政策文件不配套，中央的出发点和大政方针是对的，但是如果没有配套的文件，就没法直接具体执行。比如一方面说国企改革要大胆地试，大胆地闯，然后又不断地下发各种文件，让企业不能越过底线，要承担责任，要加强党的领导，加强审计，加强廉政建设。国企领导在某种程度上是准公务员，都是风险规避型的，所以这是导致国企进展不如大家预期快的原因之一。

具体谈到混改的话，我对目前混改的进展也不是很满意。2016年试点以来分了三批，目前只有50多家企业试点。中国有那么多国企，才有50家进入试点，进展为什么这么慢呢？还是大政方针不是特别明细的原因。

另外，更主要的是进入混改是要审批的，我觉得这不对，因为它变成审批制了，跟放管服是违背的。在混改过程中，有些点还是没有突破，例如民企占股的比例，既然法律没有规定民企不能控股，那为什么所有的国企和民企的混合所有制中，都没有出现一家民企控股？没有人敢表这个态，这就是一个问题。所以民企参与混改很多的时候是参与分享了一部分的垄断红利，未必能够在多大程度上改善公司治理水平，因为他们占的比例太小了。其实一定程度上，是把民企变成了一个小国企，或者说是准国企的一部分，这其实是与我们改革的初衷是背离的。

政对面：那如果进一步推动的话，您认为最重要的还有什么？

聂辉华：首先我觉得要突破一些所谓的禁区，比如在竞争性领域，让民企可以相对控股。比如说一般的房地产行业和制造业，这些行业完全可以拿出来试点，让国企从绝对控股变成相对控股，甚至变成参股，这个时候民企才觉得有话语权。而且之前我们包括其他学者也做了些研究发现，在民企控股比重比较高的混合所有制企业，效率提升往往比较明显，如果只是保持国企的绝对控股地位，则不太容易改善国企的治理绩效。

很多搞混改或者国企和民企合作的企业，他们觉得国企的实力加民企的活力是最佳组合，但问题是如果民企太小了，就发展不起来，最后就变成了非常僵化的一种组合。

政对面：2017年5月，国务院就印发了关于进一步完善国有企业法人治理结构体制的指导意见，认为一定要建立公司制的法人治理结构，才是未来国企进一步改革的另外一条途径。对此，你有什么样的看法？

聂辉华：我觉得那个文件出台的重要背景可能是因为，出现了大量的国企高管腐败的现象。根据媒体统计，十八大以来到2015年底，至少有171个国企高管被抓，60%是一把手，还有些关键岗位，比如办公室主任、总工程师，所以那份文件的核心问题主要是加强党的领导。我非常同意国企应该朝着完善现代公司治理结构的方向前进，但是这样会出现一些还没有解决的问题，就是完善现代公司治理体制，和加强党的领导如何融合起来？目前这方面并没有明显的进展。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华。

所以对于国企来说，建立这种符合现代公司制度的法人制度，其实远远还在路上。包括假如要达到所谓的竞争中性，还有很长的路要走。很多文件跟这个都有所差异或者不太兼容。举个例子，上市公司有公司法，公司法里没有规定党委的地位，但是现在很多国企是按照全民所有制企业来管理的，有专门法律，叫做全民所有制工业企业法，这两个就未必是完全兼容的。所以在制度的配套和法律法规的相融方面，可能还有相当多的工作要做。

政对面：接下来，想来聊聊僵尸企业这个话题，因为一聊到国企混改的话题，就必然会涉及到僵尸企业的问题。最近也有官方出来表态，要加速僵尸企业的有效退出，你觉得到底如何去解决僵尸企业的问题，当下的这种情况是否更严重了？

聂辉华：2016年7月份，我牵头在人大国发院发布了中国第一份全面的工业企业僵尸研究报告。那个报告影响很大，我们发现僵尸企业的比例大概是7.51%。从趋势来看，僵尸企业的总体比例是在减少的。其实要按现在的定义，从1998年到2001年的国企脱困时期，才是僵尸企业比重最严重的时期。所以我觉得与那个时候相比，今天的僵尸企业已经不算是一个严重的问题。

你刚才提到了僵尸企业存在的原因，其实不只是中国有僵尸企业，日本、欧洲、法国都有。日本所谓的“失去的十年”，就是因为大量的僵尸企业贷款导致的，所以僵尸企业不是中国特色的现象。原因基本都是因为银行跟企业在某种程度上有合谋，在中国，可能还要加上第三方，也就是地方政府、银行和企业在一定程度上是合谋。举个例子，僵尸企业明显资不抵债，或者没有支撑能力，无法造血，没法在市场上自负盈亏，那为什么地方政府给他贷款呢？因为他可能承担了庞大的就业量，如果破产就会导致下岗，因此影响维稳，而维稳是地方政府的第一要务。从银行的角度讲，如果把一笔有问题的贷款明确标注为有问题贷款，就会恶化资产负债表，那么别人会知道这个银行资产有问题，因而引起风险。

政对面：从年初开始，一直在强调的推进供给侧的改革以及产能结构调整的话题，你认为在当前中国经济环境背景下，解决僵尸企业问题的关键点是什么？

聂辉华：我觉得首先是要分类改革。要把一些僵尸企业识别出来。现在的问题是官方没有统一的标准，各个地方都不一样。有些地方讳疾忌医，坚决不承认自己有僵尸企业，他们更愿意被称为是困难企业或者特困企业。我们去地方调研，我说您这有多少僵尸企业？他们立刻说我们这没有僵尸企业，只有少数特困企业。他们不愿意被承认，好像贴上这个标签就变成了一个负面的东西，所以就没有办法摸底。首先要摸底，才能在这种情况下分得处置。比如一些有希望企业可以兼并或者重组，少数没有希望的企业就让它坚决破产、清算。这样或许一些有价值的资产还可以出售，如果现在不这样的盘查和分类的话，是没有办法继续进行的，因为所有的企业都会说自己不是僵尸企业。

另外，有些机制体制也应该跟上，例如银行的信贷机制和政府的补贴机制。很多中国特色的僵尸企业之所以存在，主要不是因为银行信贷，而是地方政府的支持。因为现在很多银行之所以向它贷款，也是迫于地方政府的压力，所以地方政府应该逐渐地减少对企业的干预，但是要做到这点很难。我们曾经向中央提了一个建议，就是把现在比较困难的僵尸企业，从地方政府手里剥离出来，专门成立行业性或者是全国性的僵尸企业处置集团。因为如果不剥离的话，地方政府就不愿意承担后果，就一直有希望让他苟延残喘，因为要维持就业和社会稳定。但是剥离是不得已的办法，因为他也可能会产生道德风险问题，如果知道这样一个烫手山芋能被别人接管的话，以后可能就再也没有动力好好发展企业了。

归根结底，还是要走市场化的道路，减少地方政府对企业的干预，让市场出清，自生自灭，这样僵尸企业问题就不那么严重了。国企僵尸企业问题很严重，是因为地方政府会为它们托底，民企的僵尸企业没那么严重，是因为地方政府不太干预，所以我觉得市场化才是最主要的一个方向。

政对面：关于内地僵尸企业的数据各种都有，您现在手上掌握的内地僵尸企业的数量有没有比较明确的数据？

聂辉华：我们的报告里面既然能算出百分比是7.51，说明我们是有数据的，只不过数据是1998年到2013年的，因为之后再也没有公布过全国的工业企业数据。这也是我们的困惑：我们有好的方法，但是没有数据，最新的数据部委不给。而且我们的报告被中央领导批示之后，由相关部门出面协调，一些部门也不给我们最新的数据。所以这也反映了一个很严重的问题，就是学者做研究需要数据，但是政府存在信息孤岛和信息封锁，所以导致政府和学术界之间缺乏良好的互动机制。

政对面：对于未来的话，你最大的期望是什么？基于上层有效的智力支持的方面你会有什么样的期待？

聂辉华：首先，政府要尊重且平等地对待知识界，要把一些必要的数据开放给知识界，大家携手共进，相互合作，才是未来的方向。但现在一些官员不认为学界跟政府是平等的，他觉得政府是管理者，是高高在上的，他拥有了数据就是拥有了信息，也就拥有权力，如果把数据都开放了，他就没有那么多权力了，所以我认为这些理念制度都需要更新。

政对面：在2019年可能经济下行的担忧进一步加剧的情况之下，你认为如何更好地进行深化改革，如何更好地让市场真正起到决定性作用？当下急切需要完成的是哪些工作？

聂辉华：我觉得当下最紧迫的问题是要明确改革的方向，必须坚持朝市场化这个方向前进。这一点如果稍微有模糊，都会引起一系列不确定的事件，这是最大的问题。第二个问题，是要清理很多不符合市场化导向的一些政策，尤其是让政府真正做到放手，要明确市场配置资源和政府干预市场的主次关系是什么。另外，如果我没记错的话，其实十八届三中全会列举了336条改革的举措，我觉得都是很好的，关键是看如何落实，如果能把十八届三中全会提到的举措都落实了，我不觉得中国经济会有什么问题。

 

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