新时代的经济必须关注政策工具的相互抵制效应

改革开放以来，中国经济发展取得了长足的进步。1978—2016年间，中国的经济总量和人均水平大幅攀升：实际GDP从2942.75亿美元迅速增长到95042.08亿美元，占世界经济份额从最初的1.12%提高到12.26%；人均实际GDP从307.77美元上升到6893.78美元，约增长了21倍。然而，在高速发展的过程中，中国经济社会也逐渐出现了一系列问题，构成了新时代发展的巨大挑战。其突出体现在：

第一，中国经济增速逐步下滑。2010年以来，中国经济增速持续下降，于2011年跌落到10%以下，2012年跌至8%以下，2015年跌至7%以下。经济增长放缓反映了增长动力缺乏，经济运行的效率还未达到最优。

第二，中国债务风险不断累积。1984—2015年间，债务占GDP的比重由6.14%增加至42.9%。

第三，中国发展不平等情况加剧。从总体不平等程度看，中国从一个收入较均等的国家逐渐演变成一个收入分配高度不均的国家，基尼系数从1982年的0.291上升到2008年的最高点0.491，随后一直居高不下且无逆转趋势。从区域层面看，2016年上海的人均GDP为8.94万元/人，而贵州的人均实际GDP仅有1.68万元/人，不到上海的1/5。从城乡对比看，2016年农村居民家庭人均纯收入为12363元，城镇居民家庭人均可支配收入为33616.25元，是农村的近三倍。

第四，环境问题严峻。中国当前已是世界上最大的二氧化碳排放国、一次能源消费国。国内民众对于更洁净生活环境的需要，国际社会对于中国承担延迟气候变化的大国责任的期盼，带来前所未有的节能减排压力。

第五，中国对世界和平与稳定的依赖性增强。对外开放至今，中国与世界的互动不断深化，世界和平与稳定牵动中国的发展。目前，中国是世界的主要出口国。1980年中国的出口占世界的比重仅为0.9%，世界排名第26位；2010年，中国的出口比重跃升至全球第一；随后一直稳居世界前两位。世界其他经济体的经济社会稳定，关乎中国企业的收益，关乎中国居民的财产与安全。

针对上述问题，习近平总书记提出“创新、协调、绿色、开放和共享”五大新发展理念，为中国新时代社会主义现代化建设作出战略性部署并指明长期发展方向；同时提出打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

然而必须强调的是，中国经济发展过程中已经形成的既有的制度和政策存在一定的不合理性，对新发展理念政策工具和三大攻坚战任务实施的效果产生了较强的抵消效应。其主要表现为：

一是以“促增长”为首要目标的财税政策不利于收入分配的改善。从收入一侧来看，税收收入是宏观经济调控、收入分配和污染治理的重要工具。中国的税收结构以增值税和营业税为主，所得税占比较低，遗产税、赠与税和环境税缺失。所得税比重过低和遗产税、赠与税的缺失，不利于预防和调控经济波动以及收入分配。从支出一侧分析，由于失业保险给付标准过低，难以起到衰退时期帮助失业者稳定消费、防止经济螺旋式下滑的“自动稳定器”作用。此外，中国的“低保”标准过低，政府无法从支出一侧“垫高”低收入者，也不利于收入分配的改善。

二是现行的央地安排不利于污染治理。在污染治理职能被赋予地方政府的情形下，由于污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润，进而影响所在地政府分享的税收收入。企业利益受损，会有离开现所在地的动机。因此，各个地方政府有降低污染标准和执法力度、扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。而在一些上下游地区，治理污染的成本由上游地区承担，好处却是下游地区获得，使得上游地区政府缺少动机去治理污染。

三是区域发展战略诱发不良债务问题。区域发展战略往往是财税政策、投资政策、产业政策和人才政策等的综合，通过各项政策的优惠和支持，为特定地区提供人为的“竞争优势”。这种人为的“竞争优势”吸引了很多缺乏核心竞争力的企业，但是一旦政策变动就只能以破产告终。与此同时，区域发展战略一方面提供税收优惠、减免等政策，导致地区的财政收入减少；另一方面又启动大量政府投资项目，为企业和人才提供各项财政补贴，导致地区的财政支出增大。在两方面的作用下，区域的财政压力愈发增大，债务规模逐步累积。由图1可以看出，政府负有偿还义务的债务余额缺口最大的地区，都主要分布在“西部大开发”和“东北振兴”战略涵盖的地区。

四是多重目标下政策协调性差。从限制要素自由流动的层面看，其一，户籍制度限制了劳动力的自由流动，低收入群体难以通过流动到工资水平高的区域或行业来实现增收，致使收入分配差距拉大。其二，耕地红线制度人为限制了农业用地的流转和增值，不利于城乡差距的缩小。其三，生态红线制度以区域内的生态安全和可持续发展的需要，限制了资本等要素的自由流入，限制了地区的经济发展机会，牺牲了当地民众的利益。研究发现，中国贫困县与生态功能区有90.05%的重叠，贫困县城所在地与生态功能区有79.93%的重叠。在这样的情况下，如果财税体制不倾斜，生态补偿不到位，区域差距和收入分配差距会进一步拉大。

从提供人为“竞争优势”、扭曲要素实际市场价值的层面看，除上述区域发展战略外，还包括对特定行业的产业扶持政策，例如对光伏发电、风力发电提供投资补贴、价格补贴、保障性收购政策等；也包括对特定企业的支持政策，例如政府对国有企业提供更多的财政补贴、提供市场垄断地位等。这些政策改变了市场参与者面临的最优化约束，并因此扭曲了市场参与者的行为。基于这些政策导向，大量投资流向偏向性优惠更多的领域而非实际投资回报更高的领域；大量促进增长和发展的投资机会流失；大量资源流向寻租、腐败等场域，以使自身所处的行业或地区获得人为“竞争优势”，而没有投往促进社会发展的经济活动上。这些扭曲直接降低了整体经济运行效率，并引致收入分配不均、地区发展不平衡、政府债务高企等问题。（表1）

新时代经济社会转型出现的新形势

一是存在经济发展速度下降的必然趋势。由于中国已经逐渐步入工业化后期，经济增长由高速转向中高速是必然的。在这一阶段，第三产业在国民经济中的比重将超过第二产业并保持较快发展，第二产业的增长率将会下降，从而导致整个国民经济的增速出现下滑。2013年起，中国第三产业增加值超过第二产业，同时第三产业增加值增长率超越第二产业，如图2所示。

此外，相对于第二产业，第三产业存在规模经济特征较弱、资本密集使用度较低和技术进步速度较慢等特点。纵观世界主要发达国家，第三产业比重普遍高于60%，而经济增长率则在2.5%左右。各国服务业占比和GDP增长率之间整体呈现负相关关系，如图3所示。我们必须正视经济发展新阶段中经济增速下降的问题，从关注数量转型为关注质量。不要强行为了保持高增长，做类似“黄河安栏杆，长城贴瓷砖”等强行拉动经济而实际收效甚微的举动，而应以切实提高居民的生活水平为基本目标。

二是国际关系持续恶化的趋势显现。随着中国科技创新能力的不断提高，中国在国际产业链上的分工已经由劳务输出逐渐转型为技术输出，由以前的与发展中国家竞争服装、玩具，转型为与发达国家竞争核电设备、高铁设备等。由于中国在科学技术和制造装备上的崛起直接挤占了发达国家的市场份额，遭到了发达国家贸易关税壁垒、掠夺性定价等多种手段的直接攻击，其试图遏制中国制造对于全球产品多样性的提高和全球贸易改善的影响。在日趋复杂的国际关系中，中国正面对着更加凶险的竞争对手和更加多样的贸易武器。竞争对手的转变让中国技术“走出去”面临更大的失败风险。

三是中国产品市场的结构和性质发生改变。中国与发达国家之间的竞争主要集中在网络型产品，如民用大飞机、卫星定位系统、办公软件系统等。由于网络型产品边际成本递减、规模报酬递增效应明显，存在网络外部性和路径依赖，因此发达国家享有的竞争优势更为明显。中国的企业和官员面临着产品销售经验不足、配套不完善等问题，更面临着对网络型产品属性和竞争策略不了解的问题。在新的产品类型和产品属性约束下，提供财政补贴、促进要素投入等传统政策，可能无法真正培育中国企业在网络型产品市场的竞争优势，造成政策资源浪费和产业政策失败。

针对步入新的经济阶段面临的诸多挑战，中国政府当下的主要目标是在2020年全面建成小康社会。为实现这一目标，中央提出重点抓好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。防范化解金融风险是为了防止发生系统性的金融危机，确保供给侧结构性改革的顺利实施；精准扶贫、精准脱贫是为了消除贫困，实现全面建成小康社会的底线任务，减少经济发展的不平衡；污染防治是为了转变经济发展方式，推动经济实现绿色发展和可持续发展。打好三大攻坚战需要关注发展阶段转变对中国经济产生的新影响，传统政策工具的风险因素和约束条件，以及多项目标和多种政策之间的协调关系，不能头痛医头、脚痛医脚，造成各项政策之间的冲突和抵消。

步入发展新阶段的中国亟待改进政策设计

在中国步入发展新阶段的今天，我们不禁要对中国进行一场深刻而全面的反思：我们是否为中国设定了过高的增长目标？我们是否为中国设定了过多的发展目标？更具体地说，限制特大城市人口是否构成户籍流动约束的充分条件？促进地区平衡是否实施扭曲性区域发展战略的充分条件？减少粮食依赖是否限制耕地转变用途的充分条件？生态保护的正外部性收益是否牺牲当地居民发展权的充分条件？这一系列问题都是值得仔细审问的。

中国当下和未来遇到的一系列发展问题，与不合适的政策设计是密切相关的。户籍制度、耕地红线、生态红线等政策，都是对要素自由流动的限制，这种限制在一定程度上是对市场的替代。针对这些特定领域、要素类型，行政命令仍然起着要素配置的决定性作用。而政府主导的区域发展政策、产业政策等，则是人为地创造“竞争优势”，这种竞争优势扭曲了要素的相对价值，从而改变了人们的激励和行为。

即便政府出台一系列扭曲性政策是出于良好的政策目标，人们也往往过多关注政策的收益，而忽视了政策的成本。更重要的是，人们对政策的风险缺乏认识。一旦扭曲性政策的一致性无法保证，人为的“竞争优势”就会消失，基于这种“竞争优势”作出的决策将会被市场证明是完全错误的。此时，这些失败的决策就会转化为资金呆坏账、人力资本呆坏账、技术呆坏账，使社会背负沉重的成本。

要规避这种风险，归根结底就在于放开政府对市场经济施加的不必要的人为约束。解决中国当前和未来遇到的一系列发展问题，政府政策调整都是其中特别重要的一环。政策调整的基础原则是合理使用不同的政策工具，简言之，就是让不同政策的边际净收益均等化。我们必须重新审视每项政策的成本和收益，考虑政策资源的重新配置，突破现有政策形成的人为“竞争优势”和依赖这种优势的利益集团，实现政策工具的优化提升。具体政策建议如下：

其一，减少市场扭曲，提升经济效率，促进经济增长。中国未来的改革发展仍然离不开经济增长。除了培养经济增长新动能以外，更应该关注经济效率的提升。取消户籍限制，促进劳动力自由流动；放弃区域发展战略，使企业投资更理性，更符合市场规律；调整产业政策的实施策略，放弃盲目追赶和“弯道超车”；放开生态红线和耕地红线，让市场发挥配置资源的决定性作用，让人们享有普遍的发展权。所有这些政策调整都将改善人们的决策行为，并使经济效益得到改善。

其二，更加重视技术的升级改造和优势技术的推广应用。技术创新的潜在收益必须与合理评估的技术创新成本和创新失败风险相契合。考虑到中国尚处于技术应用水平较低的阶段，推进现有优势技术的推广应用，对存量资本和生产组织实施技术升级改造的潜在收益巨大且风险较低，应该为政府所重视。

其三，更加重视开拓广大发展中国家的新市场。中国的各项重要技术革新，是增大全球行业竞争性，增大全球消费者福利的举措。中国应该减少对欧美等发达国家和地区市场的介入和替代，避免在各个高端制造业和现代服务业上与发达国家全面竞争。同时，应该积极推进各项技术创新在亚非拉地区广大发展中国家的推广应用，在这些地区建立先发优势，培养网络型产品的在位者优势，增大技术回报率。

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