【财新网】（作者 郑新业）期待已久的央地关系调整终于来了。《通知》提出的央地关系变动的方向既和以往加强地方事权和财力的路子相反，也和很多人的预期不一致，甚至产生了中央集权的印象。考虑到这一改革对整个政府功能发挥，央地支出关系，社会保障和救助体系重构，企业的投资经营，居民的就业选择乃至退休规划都有重大和长远的影响，有必要梳理下这次央地改革背后的逻辑，以使得政府机构、企业和居民合理预期未来的改革措施。

市场经济体中，尽管有差异，政府的职能除了作为维持秩序的守夜人之外，还需要提升效率和保障公平。前者主要体现在弥补市场失灵方面：提供公共物品、纠正外部性、管制垄断、遏制市场势力，以及提供覆盖全国全行业的失业和养老保险等。后者在于社会救助，帮助低收入人群老有所养、幼有所育以阻止贫困在代际之间的传递。当然，这样的分类只是大体之说，莫细究。例如，失业和养老保险也能提升公平。而社会救助也有助于效率提升。例如，今天我们这些正在工作的人群对贫困儿童提供支持，他们的身体更好，知识、劳动技能水平更高，未来的劳动生产率就更高。未来当我们退休，而他们进入劳动年龄的时候，社会的总产出将因为现在投资的教育和医疗而增加。这样的社会救助因此也有了效率提升的含义。

政府做事需要人财物，政府主事决策的也是人。尽管界定政府和市场之间的分野争议绵延不绝，但对政府职能如何在央地（有些地方是联邦与地方）之间分摊却有颇多共识。讨论央地关系，一个基本的出发点是政府做事需要人、财和物。和企业类似，政府提供公共物品和服务也需要资本、劳动和技术，也可以用“生产函数”来描述。规模经济、范围经济和成本的高低因此也是讨论央地关系的核心要素。与此同时，政府的决策也是人，政治家和公务员都有自己的利益、动机和价值观。指望上级政府和邻近政府提供公共服务，本地免费搭车等“政府间竞争”古今中外都不少见。这些都会影响公共服务的效率。

政府收钱功能往上走是趋势和主流。政府做事背后都是钱财。政府尽管很厉害，筹钱也不易。经济发展的早期都是以征税成本低、容易抓的事头为主。例如，不能跑的土地和房产，集市上的交易；以及生活必需品专营（盐、铁）等。经济发展越快，政府能力增强之后，筹钱的途径逐渐转变为兼顾筹资、收入分配改善为主的所得税；甚至包括有“双重红利”之好的、对负外部性征收的环境税和碳税等。时至今日，政府的主要税收来源越来越和流动相关。为了避免上下级政府或者区域政府间的税收竞争，许多国家的税收安排都是税源往中央（联邦）走。其实，考虑到全球竞争国际资本和富人引发的企业所得税、遗产和赠与税税率下降，甚至趋零，我们甚至需要一个“世界税收组织（World Tax Organization)”，以解决各国竞争引发的税率下降，进而导致的公共资金短缺问题。

政府支出一侧的央地关系的规律不那么显而易见。这大体和经济发展水平、国家内部地区和民众的差异程度有关。经济发展程度低的时候，资本、劳动和货物的流动性不强，公共物品和服务的需求不大且有很强的本地特征；教育、医疗等有外部性的服务、大江大河的污染防治、跨区域的道路桥梁建设等需求没有那么强烈，中央政府的职责主要在国防和国内秩序的维护，央地关系中地方政府的角色就很突出。这也是我国传统政治智慧结晶“郡县治、天下安”背后的逻辑。与之相伴，本地士绅（也有军阀、豪强等别名）位高责重，普通民众则在一定程度上可以免费搭车。一来这部分人有财力提供公共物品；二来他们是公共物品和服务的最大受益人。

当市场发育程度高，经济富裕的时候，资本、劳动等投入品，产品和服务的跨界流动日趋频繁。教育、医疗方面支出的增加，传染病的防治、对大江大河污染的治理，基础设施建设的投资，对垄断的监管和遏制市场势力滥用等都有莫大的价值。与此同时，市场经济带来企业经营状态的起起伏伏和雇员就业状况的不稳定，传统以家庭为主的居家养老体系难以为继，全社会统筹的养老体系和失业保险体系对所有人意义重大。人生无常，传统宗族人口空间分散引发的族田等传统社会救助体系崩塌，市场经济体系的救助也得由政府来完成。这些新的政府职能是地方政府难以独立承担的——要么执行起来没有效率，要么无法维持。若失业保险由地方负责，一个地方遭受的经济冲击，例如煤炭钢铁等行业集聚的城市受到经济周期性下行的影响，地方型的保险公司就会面临灭顶之灾。而若放之全国，应对这样的失业则没有任何难度。还有一种可能是地方政府间存在支出竞争，从而无法实现公共服务的预期目的。例如，由县区负责的低保体系，为了避免其他区县贫困人口的涌入，地方政府有动机设置条件严苛、救助水平较低的标准。其结果就是救助规模过低，救助的地区差异极大。区域居民间的公平正义问题严重。另外，政府“生产函数”的规模经济、范围经济等也是支出义务往上走的因素。

当然，不是所有的因素都指向支出须向中央集中。即便是发达经济体，即使经济收入水平相当，只要地区之间的基础设施存量、文化、宗教和偏好等存在差异，各个地区对公共物品和服务的需求也会有很大的差异。这样的背景下，由地方承担公共服务的职能是有效率的。这样的做法据说是有著名的“分权定理”支撑，整套做法有个洋名字叫“财政分权”。

让地方承担支出义务，让地方政府之间竞争还有别的好处。其一，1956年，美国人 Tiebout 写了一篇对后世影响极大的文章《地方政府支出的纯理论》，告诉世人，民众和企业“用脚投票”能确保公共物品供给是有效率的。其二，这样的安排下，诺贝尔经济学奖得主布坎南提出，政府之间的竞争会遏制贪财爱钱的“利维坦型政府”掠夺企业和民众的能力。其三，当世知名学者Oates还总结出地方政府竞争会有助于政策创新。各个地方政府对面临的问题有自己的解决思路和方案，地方政府在政策上的发明和创造，好的、成功的方面会被其他地区学习；失败的，或者坏的方面也被当作教训让其他地方引以为戒。竞争的过程因此有利于公共部门效率的提升。

上述逻辑也可以从《通知》中找到一二。例如，文件明确使用“事权外溢程度”等术语来刻画地方之间的关系，并据此提出了中央介入的理由。《通知》说财政体制对完善市场经济体制有价值，也关系公平正义。通知还承认央地关系错配问题明显，承诺“体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，……或以中央为主承担支出责任”。至于央地关系如何演变，我们将在《央地关系大逆转：下一步政策猜想》中讨论。

作者为盘古智库学术委员、人大经济学院副院长

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