地方竞争演变及当前态势

　　作者：周业安

　　从一些史料上看，我国历史上一直存在着地方政府竞争，只不过那时的竞争缺乏必要的制度平台，而显得有些杂乱。改革开放以来，不同类型的地方政府竞争不仅存在，而且还对当地乃至中国的经济社会发展产生了重要的影响。地方政府直接介入到经济活动中，通过经济绩效的相互竞争，不仅带来了中国经济的持续高增长，而且也产生了一系列不利的影响。因此，要理解我国改革开放三十几年的增长奇迹及其存在的问题，必须从地方政府竞争着手，才能够真正得以揭秘。

　　财政包干制度下，地方政府竞争的主要特点

　　改革开放伊始，出于财政的压力，一些地方自发实施了承包制，比如安徽凤阳小岗村的农村土地承包制。这种制度通过赋予农民必要的剩余要求权，给了农民巨大的激励，从而大大提高了农业生产率。承包制在不耗费政府资源的条件下，改善了农民和政府的收入，可谓一举两得。随后，承包制不仅推广到企业，而且也推广到政府内部，从而形成了我国当时独具特色的地方政府财政包干制度。

　　在财政包干制度下，一方面地方政府可以多劳多得，这对政府、官员、当地居民都有利；另一方面上级政府根据各地方经济绩效的对比，可以很容易地判断地方官员的努力程度。这两方面的动因就激发了地方政府发展当地经济的积极性。但是，资源是有限的，一个地区资源用得多，另一个地区就可能会用得少。于是地方为了本地利益，必须展开资源争夺，由此引发了地方政府间的竞争。

　　由于财政包干制度本质上是一种承包合同，其核心就是不同层级政府之间的收入分配，因而经济绩效就成为地方政府最重要的追求目标。这一阶段地方政府竞争就相应地表现为如下特点：

　　第一，以GDP为导向的官员升迁模式开始形成。上级政府根据各个下级政府所完成的承包合同的情况，通过比较不同地方的经济绩效，来进行官员选拔。

　　第二，兄弟竞争占据重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通过国有企业间接控制了大部分资源，地方政府就纷纷去中央各部委争取项目资金，即通常所说的“跑部钱进”。对中央来说，各级地方政府都是兄弟，如同一个大家庭在各兄弟之间分配家产，因而此种竞争就被一些学者戏称为“兄弟竞争”。

　　第三，恶性竞争和地方保护主义明显。由于改革初期市场刚刚开始发育、人们对市场经济的认识不深、地方政府可用的竞争手段较少，出于规避风险的考虑，地方政府大多采取了模仿策略，竞相通过各种形式的税费优惠来吸引资本流入，从而引发了地方政府之间的价格战。同时，地方政府为了防止当地的资源流出，通过行政手段来进行强制，比如外来物品流入管制，这就导致了当时地方保护主义的风行。

　　分税制下，地方政府竞争的新特征

　　虽然财政包干制度有效地激励了地方政府追求本地经济利益最大化，促进了各地的经济发展；但是由于各地区资源禀赋、现有产业和地理位置不同，导致了大多数内陆地区和农村地区在竞争中处于劣势，地区差距和城乡差距不断拉大。这不仅给整个国民经济带来了不稳定性，而且可能阻碍以后的经济增长。基于此，1994年，我国对财政包干制度进行了彻底的改革，开始推行分税制。

　　随着分税制的推行，以及产品市场和要素市场的逐步发育，地方政府发现，仅仅依靠税费优惠未必能够吸引到高质量的企业和人才，并且中央对地方的考核标准也不再仅仅依据经济绩效，而是开始考核包含社会和经济因素在内的综合绩效，这就使得地方政府之间的竞争开始出现了本质的变化。

　　第一，兄弟竞争的重要性开始逐步下降。分税制后，一方面，政府以及国有企业逐步退出竞争性行业，政府手中掌握的资源在减少；另一方面，市场化开始让地方政府认识到，不仅仅可以从部委获取资源，如果政策适当，也可以从社会上获得大量的资源。此时兄弟竞争尽管重要，但通过市场展开竞争开始变得越来越突出。

　　第二，差异竞争策略逐步获得亲睐。这是因为一味地采取模仿策略导致各地区政策雷同，对要素吸引力大大减弱；同时很多能带来高经济附加值的要素，并不把税费优惠当作最重要的决策依据，而是更加重视当地的软环境。于是一些具有前瞻性的政府开始通过制度创新以及调整支出结构，来满足这些要素的需求，从而形成了地区之间的差异化策略。

　　第三，地方保护主义在弱化。随着市场化进程的加快，要素的流动障碍越来越少，依靠过去那种堵的方式已经无法强制要素在当地扎根。比如过去很多地方政府通过扣留人才档案的方式来限制人员流动，但其他地区可以新建档案，这种做法已经毫无意义。要素的快速流动，直接导致地方政府不得不改变过去的保护主义策略，转而实施其他的竞争策略。

　　第四，官员升迁的考核内容也在悄悄发生转变。过去以GDP为核心的经济绩效是最重要的考核标准，但分税制以后，中央可以通过转移支付来有力地调节地区和城乡差距，这就使得一些先天不足的地区可以通过其他方面的改进来获得好的评价，比如促进社会稳定、增加当地居民的精神食粮等。

　　当前竞争的态势

　　分税制以后，地方政府竞争虽然逐步开始走向正轨，但存在的弊端也是非常明显的，比如政府主导的重复建设还是存在、公共支出结构仍然扭曲、一定范围和一定程度的地方保护仍然存在等。

　　当前，随着我国政府体制改革的深入，地方政府竞争逐步呈现出以下的发展趋势：

　　第一，经济绩效的竞争仍在延续。这是因为我国人口压力导致了当地就业压力巨大，为了把失业率尽可能压低，必须尽快发展当地经济，这就不可避免地会展开GDP竞赛。加之，经济绩效往往可以在官员任期内迅速提升，因而地方政府有动力围绕经济绩效展开激烈竞争。不过尽管如此，竞争的形式和策略都会有所变化。

　　第二，兄弟竞争逐步让位给市场竞争，地方政府之间越来越重视在市场上一较高下，而不再依赖过去的兄弟竞争模式。同时，地方保护主义已经越来越难以实施，可以预见地方政府将会逐步抛弃保护主义的政策，转而采取市场竞争策略。

　　第三，差异化竞争策略将成为主要竞争手段。由于产业的升级，使得人才和技术的竞争显得至关重要。而为了吸引人才和技术要素的流入，地方政府只能通过加大教育、医疗等社会性支出的比重，提高当地公共服务水平，改善当地软环境的差异化竞争策略，来吸引要素流入，并扎根。

　　第四，社会绩效的竞争越来越重要。不仅中央开始调整对地方的考核指标体系，而且当地居民也越来越重视当地的环境、社会安全等公共服务设施和质量，这就促使地方政府开始逐步转向社会绩效的竞争。当然，这一系列好的趋势的延续，依赖几个前提：各地区之间产品和要素市场逐步实现一体化，无流动方面的行政障碍；公共财政制度得以落实；政府考核体系得以完善，社会绩效和经济绩效并重等等。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)