政府的治理要通过自我改革,迫使自己在规则、制度框架下运行

十八届三中全会《决定》一经公布，诸多具体的新举措受到舆论积极回应。而其中的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，更受推崇。

这一新提法由于内涵深刻、极富顶层设计的特色，被外界普遍认为会给中国社会的诸多方面带来积极变化。包括国家治理体系现代化在内的新战略，将如何影响未来中国？

就此，《瞭望东方周刊》记者专访了中国改革发展研究院院长、中国人民大学经济学院副院长刘元春教授。

“五位一体”更强调中央权威

《瞭望东方周刊》：“推进国家治理体系和治理能力的现代化”这种新表述有何重要意义？

刘元春：这种最新提法旨在完善我国目前的社会主义制度。这里的关键是对“治理”的内涵怎么理解。

治理讲究在制度框架、规则框架内进行政府日常管理，而不是一种简单的全面的管制，首先强调的是规则化、制度化。

第二是政府的科层化，政府治理本身有自己的层级、权力体系，怎么使用权力，要有一系列的明确界定，这并不同于人们一般而言的是集中还是民主这样的问题。

 

学理层面讲，最重要的是要体现正确的国家与市场之间的关系，通过对国家与市场关系的重构，通过对审批程序、传统的投资型、管制型政府的全面改革，使其转向服务型政府。

在社会文化方面，决议中提到社会治理，主要是要加强社会治理的创新。政府要界定好社会管理和政府管理之间的区别，要通过社保体系和教育体系的改革，使社会更具有活力。在社会治理方式上，要求政府治理和社会自我调节相结合，保持官民良性互动。

对于司法改革而言，要强调正义公平的基本价值准绳，改变以前行政力量干预影响司法、政府权力凌驾于法治之上的不正常不合理状况。

此次《决定》强调对国家治理体系的改革完善要从五位一体的角度，进行全面、系统的推动。这一改革的核心在于，要使政府治理通过自我改革，迫使自己在规则、制度框架下运行。

从五位一体的宏观层面去分析这一转变的内涵，“治理”还有一个潜在含义，即更加强调中央权威。一个是现在看到的改革的强力机构的构建，另一个是经济领域里较为全面的重新划分，在治理层级关系方面进行的重新梳理。

未来，这种顶层设计对国家整个管理效果的全面提升将是一个前所未有的推动。同时这种治理与所谓的新自由主义，与部分学者宣传的简单的民主化、市民化，甚至无政府的市场化，有很大差别。  

“法治有为”，不搞“小政府大市场”

《瞭望东方周刊》：此次决定提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”有何深意和影响，如何看待怎样处理好政府与市场关系这一问题？

刘元春：这一提法，明确了未来经济领域改革的基本方向，即全面而又深度的市场化、统一而公平的市场体系。这样明确的提法，清楚而坚定地回答了社会公众此前对改革方向的疑虑，有助于稳定市场信心。另外，还确定了下一步改革的步调。

以往我们都是依靠政府主导推动来帮助市场构建现代化的市场制度，培育市场主体也是政府的工作之一。即“看得见的手”一直在有意无意地协助“看不见的手”。但是，这种方式是有一定限度的。“看得见的手”也有自身利益，当改革进展到一定程度，“看得见的手”为了巩固自己的地位和利益，反而会成为“看不见的手”健康发展的障碍。

当前，中国还存在“政府和市场双失灵”的情况，特别是人们常说的“权贵阶层”或者“既得利益集团”的存在，成为政府和市场健康运行的障碍，对这些弊端的改革都维系于对政府自身权力的改革。

这一轮的改革，与以往的最大差别在于，构建市场化是通过政府的自我改革、自我调整、自我约束，来进一步释放市场的空间，而不是像以前那样“就市场改市场”。它通过构建一个有限政府，将其从“管制、全面干预、投资主导型”向服务型转变。这是经济领域最核心的改革之一。

同时也要看到，中国进一步市场化不是部分人所期待的通过私有化改革实现的，而是继续强调国有经济、国有资产的重要地位和作用。

　　与以往很多自由主义学者主张的通过全面的国企私有化、全面拆分国有企业、拍卖国有资产来为民营经济争取更大空间所不同，此次决定指出的正确做法是打破现有的行政垄断，积极推进政企分开，为非公经济确定平等、合法的地位，为多种所有制、混合经济拓宽发展渠道，进而构建一种健康、多元的市场经济。

值得注意的是，我们并不是通过全面削弱政府正当职能来凸显市场的作用，不是像新古典经济学积极推崇的所谓的“小政府大市场”模式。相反地，我国政府的调整和改革目标依然是“法治有为”的政府，重构政府在经济资源分配中的权威体系。不是说政府最好什么都不管，恰恰相反，很多问题都需要政府参与。比如社会福利、现在说的农民工市民化，都需要改革强力推进，都需要政府来承担各种成本。

央地关系如何调整

《瞭望东方周刊》：下一步中央和地方行政体制改革将重构三个关系：政府和市场的关系；政府和社会的关系；中央政府和地方政府的关系。此次决定指出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，如何以建设现代财政制度的角度来解读未来的央地关系？

　　刘元春：这一问题非常复杂，是此次改革经济领域的核心问题之一。政府职能转变很重要地体现在财权、事权和中央地方关系的重新确定。这需要改变对地方政府的激励体系，改变其在资源配置中的位置，这里面一个很重要的问题是要有一个财权与事权相匹配的政府机制。

　　开征财产税、消费税、增值税，进行结构性减税，也会进一步推进。针对土地交易领域，政府收取经费的环节也会发生改变。农村建设用地要进入城市，政府会更多在中间的流转环节征税，而非以前那样的统一收回拍卖。

　　改变供求关系，更重要的是在支出方面。当前，很多社会统筹、福利体系是由省级统筹，地方支出，下一步将进入中央统筹这一阶段，这会积极改变当前事权大于财权的格局，使地方寻求预算外资金的冲动有所缓解，不过也会导致今后转移支付的专项资金减少。

　　地方政府整体职能和中央的重新划分完成之后，其收入和支出结构会因为税权和事权的改变而变，监督方式、考核方式的重大调整也将改变其行为模式。这些积极变化，会让人民有信心看到未来土地财政恶性循环的逐渐消失。

　　不过，无论是制度体系运转的长期性，还是激励方式、监督方式改善的渐进性，我们都要看到这一转变的过程也会是漫长的。

　　十八届三中全会《决定》给出的只是一个改革蓝图，真正的核心在于落实。如何落实这样的系统性改革，需要一个真正的强有力的改革体系，这种强力体系能否构建成功是一个关键。

 

十八届三中全会绘制出的蓝图能否顺利实施，核心在于推进改革的主体的全局性、权威性，是否能够在改革过程中超越部门、集团的利益。如果不具备这一能力，就不能忽视“政令不出中南海”的潜在问题。