随着雾霾问题的日益严峻，环境保护成为中国政治经济生活中的一个关键词。而环保部作为环境的监管治理机构，也越来越被重视。约谈，重点监控，成为今年环保部主要的工作方向。虽然民众普遍有着环境改善意愿，但对于不同地方和不同的民众，又有着不同的反应。近期，山东临沂地区因“环保风暴”带来的经济压力，已经引起了社会反弹，这是一个必须引起关注的案例。环保诱发的区域社会意见分化，在全世界都是普遍问题。但是对于目前正在积极促进经济结构转型的中国而言，此种分化的代价则明显过高，如何面对环境保护中的冲突与争议，中国的环境保护究竟应怎么走，是我们不得不面对的问题。对此，南都专访了中国人民大学经济学院副院长郑新业教授。

   环保和经济增长并非直接相关

   南方都市报(以下简称南都)：加强环境保护是今年一个主要的施政方向，环保部不断地约谈地方，并对一些地区转向做整顿。但是我们也看到一些反弹，比如山东的临沂地区就出现了对环保治理的反弹，作为重污染地区的华北，这样的情况在华北是否会普遍化？

   郑新业：值得说明的是，从临沂官方给出的数据看，临沂的经济和财政指标还是不错的。有人觉得数据灌水。不过，我觉得财政数据灌水的可能性不高。当然，临沂环保治理是否带来经济下滑并不重要，个案本身对全局的意义有限。我们不能从个案来推测全局，因此，临沂无法证明华北乃至全国都存在这样的问题。从方法论的角度看，目前临沂的企业关闭，出现了失业人群，这究竟是因为经济下滑还是环保，我们必须要分清。就像北京的O PE C蓝一样，那些天的蓝天白云到底是因为风大，还是因为临时关停了工厂？这就需要对因果关系进行定性分析了。

   南都：尽管是个案，但目前看来，环保和经济发展之间确实有着冲突，这一问题应该如何处理？

   郑新业：很多人认为环保会对经济发展造成不利影响，特别是在经济下行的时候，抓环保对经济增长是非常不利的。理论和事实都不支持这样的逻辑。首先，从单个企业看，环境治理的确会对企业产出造成影响，短期内会造成该行业的产量下降，进而导致特定行业价格水平上涨。这两种疑虑在政策制定者和民众间都普遍存在。短期看，部分重污染企业会受到一定的影响。从中长期看，那些受污染负面影响的企业和行业会增长，环境治理因此并不必然导致经济增长缓慢。环境治理会改变经济结构，更为重要的，污染下降让经济增长的成功变的更加真实，把无效增长的水分给挤掉了。污染下降了，身体健康了，劳动生产率上升了，不必要的支出也会减少，口罩也就不再是日常必需品了。空气净化器也不需要了。举个例子，尽管你的工资涨了，但因为环境的问题，你必须要拿出一部分钱去买口罩、空气净化器。口罩和空气净化器实际就是经济增长的副产品。这仅仅是对居民而言，对企业而言就更直接了。因为重污染，企业必须要承担大量脱硫脱硝的成本和污水处理等成本，直接压缩了企业的利润空间。对政府而言，因为污染引发了很多慢性疾病，则必须要增加公共医疗补贴。还得花大钱兴建污染处理厂等。政府左口袋收入在增长，右口袋支出也在增长。总之，环境治理对于经济增长的效应不一定，但对于全社会的发展却是大大促进的。环境治理是实现发展质量提升的利器。

   南都：那么怎么看环保部目前的约谈方式？

   郑新业：我对环保部现在的治理措施并不看好。当前环保政策的三大特征，工具仍然是以数量控制为主，价格和税收杠杆作用微弱；在覆盖范围上以局部为主；以单一做法为主，鲜有一揽子的政策组合。

   以约谈的方式施加压力给地方政府，进而采取关闭企业的方式，难以达到污染治理的目的。在经济下行的时候，人们担心，如果对所有重污染产业进行数量控制，对经济的影响会不会太大。政府因此采取了约谈部分地区的做法，以图控制污染治理对经济和就业等的影响。而在地区选取上，又尽量避免苏州和东莞等污染量大，但经济体量也大的地方，主要选择临沂、安阳、驻马店等污染不大，但经济规模也不大的地方。

   姚明做了个广告“没有买卖，没有杀戮”。对于水泥、钢材、陶瓷和玻璃等污染性产品也是如此。没有需求就没有供给。关闭特定地区企业的做法不能有效降低污染产业的产量。只要市场对污染性产业的产品有需求，关闭部分地区的企业是无济于事的。道理很简单，“数量控制加上区域性选择”做法下，需求不下降，被约谈地区产量下降，产品需求转而到了其他正常生产的地方，减排的目标就达不到。只要有需求，哪怕是钢产量最大的唐山将所有钢铁工厂都关停，钢铁产量也不会下降，产量由唐山转移到邯郸或者莱芜等城市而已。

   治理不能富人生病穷人吃药

   南都：但是我们也能看到区域差异非常大，大部分的欠发达地区似乎更在意经济发展，这些地区目前又是环保部重点监控的地区，这一矛盾应该怎么解决？

   郑新业：这一点非常重要，更严重的问题在于不同地区的人，对于污染的容忍程度是不同的。越是富裕地区的人，越希望空气质量好；越是生活在落后的地方的人，则越能容忍环境污染。环境是一种商品，既有收入效应又有替代效应。现在环保部约谈的地区，大部分都是经济落后的地区，这些地区恰恰是对环境污染比较有承受力的地区。所以在临沂被约谈并采取了一些措施之后，当地反弹非常激烈也在所难免。这并不是说当地人对环境没有要求，而是说如果让他们因此而牺牲经济收益，那么他们是不愿意的。环境改善了，但是我失业了，这就不可以了。从情况看，环保部目前找的地区，大部分居民都是看中环境质量改善，但更重视就业和工资。

   南都：这一问题似乎并只存在于中国，美国最高法院最近也否决了空气保护法，理由是妨碍区域发展，那么中国也面临同样的情况，区域和总体间该如何做调整呢？

   郑新业：我的建议是设定基准线，就像公共服务均等化一样，环境作为一种公共品也应该均等化。因为环境问题不是一个区域性的问题，我们现行的环保法规定各区政府对本地区的环境负责，这是不可能的。北京市就无法对北京的空气质量负责，因为空气是流动的。因此，选择这些区域做约谈，可能不能解决问题，就算有成效，这些地方的人也不感谢，所以环保部这个数量控制为主，加上选择区域约谈的方案不是好方案。最关键的是不同收入的人群，对环境的需求不同，这种方案无法解决这个矛盾。现在的治理方式就是富人得病，穷人吃药。站在北京，你会觉得唐山为什么那么糟糕，但是在唐山自己看来，自己选择重工耗能产业很正常。这就很难有所谓的谁正义，谁不正当的问题。富裕群体对环境的高要求与低收入群体对环境的低敏感性不相匹配，污染治理的收益和成本也不能相匹配，这也是现行环保政策造成的问题。如果这些问题不解决，那么整个环保政策实际也就推动不下去。

   南都：那么如何看环保部目前的主要措施，以及未来的政策走向呢？

   郑新业：总体而言，有些政策是可以的，有些政策则问题较多。对于环保，我们应当平衡的看，从增长的角度看，从长远目标看，从发展的角度看。但是我们的管理方式需要从数量管理过渡到价格管理，让环境服务的买者和卖者进行交易。没有需求，就没有污染。上涨的价格会降低需求，更重要的是，让买和卖的共同承担成本。上涨的价格让住房子的和为房子提供材料的一起承担环境成本。怎么显现价格呢？可以通过环境税把价格涨上来，让需求者来承担环境治理成本。从区域治理角度讲，环保部应从高耗能大省着手，从苏州、东莞开始环境治理，这些地方既是高污染高耗能大户，又有承担污染治理的能力，作为区域选择是有意义的。除此之外，要解决人群之间的不匹配，可以采取一些补偿约束制。比如可以要求山东集中处理污染问题，从省级预算到中央预算做三年或五年的补偿条款，测算出具体的损失，给予一定的补偿，每年不断降低补偿额，到时间就结束。这样既减少社会动荡，也能让低收入群体也能得到经济回报。

   环境治理需要价格手段

   南都：但是不同地区不同人群对环境污染的容忍程度不同，应该如何解决？

   郑新业：这个问题很重要，目前我们没有一个机制能体现不同群体对环境的偏好变化，也没有一个机制能让你给出自己可承担的污染治理成本。比如北京对于污染的治理，肯定是污染越少越好，但是如果北京知道自己需要支付的成本之后，那就是另一回事了。污染必然付出代价，但是大家愿意承受代价与否就是两回事了。这个问题很重要，但是我不知道如何划定污染治理基准线，是几条线合适，还是区域标准差异合适？而且很难确定出一个对个体伤害的均化成本，如空气污染能致死多少人？所以这里就有了公众偏好的确定问题，一般最后都是以精英决定的方式解决，但是精英无法了解更多人的偏好。

   南都：目前我们的环境监管机构是否有能力找到并发掘出来这些偏好呢，如果我们忽视这些差异会有什么样的问题？

   郑新业：目前环保部的环境治理方式没法测算偏好，虽然人人都有环境改善的意愿，但是加上成本之后，这个意愿就会发生重大变化，环保部多强调意愿，很少去考虑成本，哪怕最基本的实验测算也没有做过。现在的措施虽然和环境保护的总目标没有背道而驰，但是效果并不明显。临沂这次反映出来的问题，也值得环保部注意。我们必须要从发展的角度看环保，而不是单纯从经济增长的角度看。一定要让买的人承担成本，而不是简单地使用目前的政策工具，对利益受损群体则需要有相应补贴。之前社会舆论一直倾向要增强环保部的能力，让环保部长出牙齿，但是目前看来环保部的政策工具很有限。所谓的约谈，仍然是国务院的权威。如果这种情况不改善，再出现一轮环境修法运动，单纯地在一个方向加强环保部的能力，又没有实际解决棘手的问题。如果不建立市场价格机制，仅仅是约谈关停，是不能解决任何问题的。

   南都：那么哪些政策是相对而言，比较能避免这些问题的呢？

   郑新业：目前已经开始着手制定环境税了，这是正确的方向。再一个就是约谈就需要约谈能起作用的地区。华北就必须要约谈河北、山东，华东就对无锡、苏州重点照顾，华南则要对广东、浙江这些污染大户首先约谈。此外就是要有环境财政转移支出，对一些地区要有排污补偿机制。政策从来不是单一政策，而是一个政策包。

   环保部必须优化结构淡化指标

   南都：一直有意见认为环保部不应该按照行政区划来做层级安排，为了加强环境治理，是否环保部本身的组织结构应该调整？

   郑新业：环保是一个区域问题，而不是一个行政层级划分问题。像长江黄河，这样的大河治理问题，应该是中央直管。还有类似的京津冀的空气治理，不可能是哪个地方的环保部门能解决的。当然目前也有一些类似机制，环保部有华北督查中心，但是这个中心并没有成为一个行政实体。跨区域的省级环保机构有意义，但是市县级的环保局实际没有存在的必要。整个环保机构的重构是必须的，必须要按照环保治理的需求来建立机构。河流治理最典型，省内河流，应该是省一级直接来管理；跨省区的河流治理，就应该是中央直管了。只有这样，基层的环境治理力量才能真正的调动起来，否则地方以邻为壑是很可怕的。

   南都：除了这些组织结构的调整之外，环保部本身还有哪些能力加强的方向呢？

   郑新业：行政机构重划还是比较简单的事情，环保部目前最大的问题有三个。第一是法源问题，第二是没有设备能力，第三是没有人员。测算污染，判定污染，并且执行处罚，这都需要环保部增强自身能力。对于环保部而言，这就需要授权，这就有法源问题。环境治理不能单纯说几年内实现什么样的目标，你很难给出一个各方认可的测算结果。把指标压到具体工作年限，只能激励地方造假，而中央很难去检查是否造假。工厂指标数据都是地方才掌握的。另外就是需求决定了污染，华北地区对北京的能源供给，造成了华北的污染，所以只要北京的需求放在那里，就不可能单纯去解决华北的污染源问题。

   南都：目前的环境治理中，指标管理仍然是重点，特别是量化指标，几年内完成多少减排任务，这反复被诟病，但是另一方面，我们又存在监管指标落后的问题，比如pm 10和pm 2.5的争论，应该如何解决？

   郑新业：环境质量的指标和治理指标量化是两个不同的问题。前者需要加强，拥有更多的直接数据，了解更多的问题，测算具体治理投入的成本和收益，这样我们才能制定有效的政策。但是环境治理的指标量化，了解某地区多少年具体完成多少任务，这是没有意义的。环境治理不是一段时间可以解决的，而是应该找到一个价格机制，让市场治理开始发挥效能。人人都有改善环境的意愿，但是我们更需要让有强烈意愿的人开始付费。

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