城乡发展一直在艰难摸索前行，一些问题明朗了，解决起来却很艰难，一些问题甚至还有待打破思想的“禁区”。

近期，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，是一个重要的积极信号。作为贯彻乡村振兴战略的重要组成部分，《意见》志在消除城乡融合发展的体制机制障碍。

不过，落实城乡融合，找到有效的突破口，绝非易事，它考验乡村振兴战略的执行决心和智慧。为此，记者专访中国人民大学经济学院院长刘守英教授，解析城乡融合的来路与去处。

乡村问题核心恰恰是城乡不融

记者：城乡发展摸索几十年，城乡融合与此前的发展思路有何不同？又可能带来哪些转变？

刘守英：自中共十九大以来，有几个信号是很重要的，值得特别关注。十九大报告明确提出乡村振兴战略，这是一个战略问题，绝不是过去某个文件要解决某一具体事项。既然提出乡村振兴战略，也说明城乡发展至今，战略上需要有所改变了。既然是战略，意味着是中长期目标，须有一个时间段，而非一个时间点。乡村振兴战略是国家的战略重点之一，指向解决乡村问题。之所以搞这个战略，是因为乡村确实出了问题。

2018年，中共中央、国务院发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》作为部署十九大提出的乡村振兴战略的重要文件。接着，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确指出城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，所以，旨在重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路。《意见》与乡村振兴战略规划配套，共同落实乡村振兴战略。

近日，习近平总书记在《求是》发表文章，明确提出把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，给出了未来农村政策的基本原则和着力点。该文是习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话。

至此，未来农业农村工作战略性安排的基本框架就比较清晰了。可见，城乡融合不是为了短期应急，而是要解决发展阶段出现的问题，具有导向性、战略性和长期性，是为了切实落实乡村振兴战略。

从世界范围看，发达经济体在城市化率过半之后，不仅城乡是融合的，而且可能出现郊区化现象，但是，中国却恰恰相反，目前正处于城市化率过半的节点，城乡反而成为两个截然割裂的板块，差距越来越大，城市不断繁荣与乡村加剧衰败同时并存，这其实是与全球趋势相反的潮流。乡村要遏止衰败实现振兴，就必须把导致乡村衰败的隔在城乡之间的那堵墙推倒。城乡融合不单是为了适应快速城市化，还要在城市化过程中避免乡村进一步衰败，所以，城乡融合的关注点不是简单聚焦在农业增产、农民增收等问题，而是整个乡村。

解决乡村问题，关键在于调整已经逐渐固化的城乡发展机制，而不能就乡村解决乡村。乡村问题的核心恰恰是城乡不融。解决乡村衰败，城乡融合是绕不过去的坎，原有那套以牺牲乡村为代价维持城市高速发展的体制机制必须要“破”。无论是提出乡村振兴战略，还是设计相关规划，如果缺乏具体的体制机制保障，乡村振兴就无从谈起，所以，构建城乡融合发展体制机制就成为打破城乡二元体制的必然，城乡融合自然也就是乡村振兴的题中应有之义。

记者：你曾说，建立城乡融合的体制机制是实现乡村振兴战略的根本，因为乡村问题不单是乡村自身造成的，必须放在城乡格局下来看，乡村振兴不可能单兵突进。所以，城乡融合发展意味着应该纠正哪些长期以来形成的乡村发展理念？

刘守英：首先，中国乡村振兴不能只看到农业和农民，其实还有农村，内涵需进一步拓宽。大家以前谈到“三农”，主要关注的是农业，有时也会关注农民增收、权益保护等，但是，乡村不断衰败，说明村庄也要关注，是时候必须要系统解决了。“三位一体”，乡村振兴的轮廓亦逐渐清晰。

其次，城乡融合意味着不能只看到城，还必须要看到乡。只有城市的繁荣，却不能解决乡村衰败，迟早要出大问题。城乡两个空间都不能偏废，一条腿长，一条腿短，没法迈开步子走远。而我们过去更在意的是城，现在城乡两个板块必须平衡。

最后，城乡融合也要求纠正对现代化的狭窄理解。在很多人眼里，现代化基本就等同于城市化、工业化，工业化主要是在城市，而城市化就是建起高楼林立的城市，如果这样狭隘地理解现代化，结果无非就是所有人逃离乡村，奔向城市，乡村最终被忽略，被消灭，慢慢不存在。

既然提出乡村振兴战略，强调城乡融合发展，从前的理念和思维就应该及时调整，“三农”问题不能只看到“两农”，不能只看到城看不到乡，现代化也不能只有工业化和城市化，而忽略甚至消灭乡村。战略问题不解决，方向不明晰，“术”的层面恐怕也很难系统推进。

不过，很多人的思维尚未完全扭转过来，还是以为城乡融合与原来的城乡统筹、一体化思路不过是概念的区分，还把它们当作同一回事。这是要纠正的。其实，这种思维的背后还是希望继续维持城市“统”乡村，一体化不过是乡村变城市的单向路，“统”的结果是乡村没了。为什么我们推动城乡统筹或一体化，差距反而逐渐拉大，根子就在此，统筹的实质变成城市主导，乡村灭失。而城乡融合则意味着尊重城乡各有特色，维持各自优势，平等发展，摆脱从城市到乡村就仿佛从发达国家到了“第三世界”的尴尬。通过融，进而达到合，如果城乡割裂，乡村恐怕难逃要么被消灭，要么被忽略的厄运。

关键是乡村的“业”怎么活起来

记者：为什么说城乡二元体制下的城乡割裂必然会走向乡村的没落和衰败？中国的城市化进程又有哪些值得反思之处？

刘守英：中国的城市化与世界发达经济体的城市化有较为明显的差异。一方面，尽管基本指标在逐渐趋同，比如城市化率提高，农业产值占GDP比重下降，但是，城市化下的中国乡村却无法与发达经济体的乡村相比。如果还是沿用原来的思路，即便把城市化率提高到百分之七八十，城乡割裂依旧存在，乡村仍是破破烂烂，这说明，中国的城市化进程出现了重大的结构性问题，正是因为这些结构性问题，导致与发达经济体城市化不同的城乡格局。

眼下，无论把城市化率提高多少个百分点，乡村问题并不能随之而解。也就是说，现有的城市化道路无法化解乡村衰败，甚至很可能一边是城市化率越来越高，而另一边却是乡村越来越没落。所以，核心是城市化和工业化的方式，而不是城市化率的高低。

乡村衰败的根源恰恰是中国现有的这套城市化和工业化方式，使得城乡之间的要素流动是从乡村到城乡的单向道，处于完全不平等地位，城乡不可能融合，城市机会越来越多，而乡村的机会和生产率越来越低。可以说，这一结构本身就是以乡村的牺牲为代价的，乡村被城市“吸血”，农民放弃乡村，弃村而走，乡村注定只会日渐衰败。乡村衰败的最直接表现就是乡村经济活动越来越没有前景，越来越没有希望，所以，必须调整城市化和工业化方式，以及背后支撑单向城市化的这套阻碍城乡融合的二元体制。

记者：改变阻碍城乡融合的体制机制，有没有抓手？从何入手？

刘守英：应该澄清一个可能的误解，城乡融合发展，绝不是反城市化的。我认为，城乡融合最重要的是让乡村经济活动真的有“搞头”。乡村衰败的最主要体现就是乡村经济活动没有希望，赚不到钱，农业回报越来越低，经济活动缺乏效率。没有回报，资金不可能下乡，硬生生把人才放到农村，肯定也无法留住，最终很容易演变为“反现代化”。

一定要增加乡村经济活动的机会，而且要有回报。资本是逐利的，经济机会多了，回报高了，资本自然会去，愿意留下来。资本来了，企业以及捕捉乡村发展机会的人自然也会来，也就有了人气。所以，如何激发乡村经济机会，是改变乡村首要的出发点，而不是单纯鼓励资本下乡，搞项目，搞补贴，或者干脆把人直接输送回乡村。

进一步追问，乡村经济机会能不能出来呢？怎么激发创造乡村的经济机会？如果只是引进产业，或者也设置工业园区，能和城市竞争吗？其实，我们更应该反思的是，为什么当前的中国农业回报低，缺乏前景。与国际趋势一样，中国的农业产值占GDP份额逐年下降，不过，中国存在两个反常现象，一是农业就业人口仍占总人口约两成，背后的实质是在整个经济结构转变过程中资源存在错配，虽然农业产值占GDP比重不高，但还是集中了那么多劳动力，怎么可能有回报？农业容纳不了那么多劳动力，这一问题不解决，农业恐怕也很难有吸引力。二是国际一般趋势是农业效率不断提高，农业回报也在提高，同时，经营农业竞争力不断提升，而中国的农业回报率却很低。上述两个“反常”不解决，中国的农业就不会有希望。

记者：为什么会出现上述两个“反常”？又怎么解决这两个“反常”？

刘守英：解决农业人口问题还是要改变传统的城市化方式，与世界接轨，不能再延续老路。

农业如何提高回报率，很多人可能会建议扩大规模，让资本下乡。不过，纵观世界各国农业发展的普遍规律，不只是依靠扩大规模，规模的扩大与生产率的提高其实是成反比的。另外，中国的资源禀赋恐怕也做不到单纯依靠规模经营。所以，我认为提高中国农业竞争力的核心在于提高单位土地的回报，从原来简单的通过扩大规模提高农业回报的思维，转向提高单位土地回报的思维，这就需要技术的进步，资本和企业家的跟进，农业经济发展方式的转变，以及更集约的耕作等，需要更合理的生产要素组合。

提高单位土地的经济回报，取决于各种要素匹配度更趋合理，而非依靠单一的改变某种要素，一味依靠土地规模扩大，只是增加机械化投入，单纯提升资本总量等等，都是行不通的。所以，这也就必然要求新的要素组合不断出现，仍停留在原来的小农思维，在一亩三分地上去做，是没有出路的。也只有将各种新老要素重新合理配置，才能从根本上改变传统农业面貌，农业才能变得有希望，有“搞头”。

记者：增加乡村经济机会，提升农业回报，是未来激发乡村经济活力的重要方向之一。除此之外，你认为还应该有哪些途径？

刘守英：提升乡村经济活动的多样化，同样重要。不过，我们并非没有犯过错误。历史上，中国乡村经济活动一直是多样化的，农和工互补，农民既从事农业，也有副业，中国农村经济本就是一个农工混合经济，农村经济活动一旦单一化，乡村就出问题，近代以来一直如此。

恢复乡村经济结构，本质上就是农村经济活动多样化，农业不是传统意义上的农业概念，而是新农业，与原来的自耕农农业不一样。不只是种植业，乡村经济活动多样化了，劳动力主体自然会跟着多样化，乡村也就活起来了，所以，关键是思考乡村的“业”怎么活起来。总结下来，至少包括两个方向，一是乡村经济活动有“搞头”，有回报，二是乡村经济活动一定要多样化，恢复乡村有机结构。这样才能增加乡村经济机会，进而聚钱、聚技、聚人才。

一定要警醒，不能把上述过程反过来做，必须要先有“业”，业活起来，资本追逐，技术、人才等跟进。顺序不能颠倒。现在很多地方的做法是资本下乡整村子，从整治村貌开始，要知道，纯营利性的资本是不会干这些的，即便有企业愿意做，恐怕也是带着政府的钱，或者奔着优惠项目而来。实践中，可能有的地方花几千万把一个村子修整得漂漂亮亮，这也是资本下乡，但是，并没有增加乡村经济机会，只是改变村貌，花再多钱，会有人来吗？也要提防依靠行政手段把人输送回乡村，即便可以通过鼓励激励等手段让一些人到乡村，如果缺乏各种经济机会，最终也未必留得住人，更别说聚攒更多的人才。

“破墙”，制度改革就必须要跟上

记者：乡村振兴和城乡融合视野下的乡村定位必然与此前存在很大改变，你也谈到了未来乡村经济可能的方向和维度，那么，推倒横在城乡之间的那堵“墙”，要怎么做？

刘守英：乡村振兴的标志一定是乡村的业与之前是不一样的，乡村的资本、人才、技术、发展方式等，都会有变化。为此，就必须要反思，到底是什么堵在城乡之间。

比如，农业回报率低，多样化的乡村经济业态也被堵塞，背后的一个重要因素就是非农用地制度，从制度上就限制了多样化乡村经济的可能性，甚至称得上是直接掐死。土地制度的“墙”就体现在农地只能征收，乡村没有用地权，各种乡村经济活动失去相应机会。

正如上面所提到的，提升农业土地回报，离不开各种要素的合理配置，这与自耕农农业有本质上的差别，这就需要新的地权安排，核心是保障农业经营主体以及各方的合法利益，土地能不能抵押，能不能资本化，土地制度能不能保持稳定等，都是面临的非常现实的问题。要通过地权改革，给各方吃下“定心丸”。“定心丸”不是靠承诺，而是要有明晰具体的制度保障，同时也应该有可以资本化的制度选择。农业是需要耐心和细心的，要下很大功夫，不能抱着“玩一玩”的心态，现在有一种现象不能忽视，不少老板四处圈地，而非真心想做农业。

记者：既然是融合，那么城乡就不应该是单向的而是双向流动，既要有乡村向城市的开放，也应该有城市向乡村的开放。你认为双向开放和流动的关键点是什么？

刘守英：城市化不是最终沦为逆城市化，乡村的人最终不得不回到乡村，所以，城市要向乡村开放权利，核心是让进城的人能在城市落下站稳。流动人口市民化就必须有权利保障，一定要是彻底的城市化，不能像现在这样，总是留个后手或退路。不完整的城市化既会牺牲乡村、农业，也会扭曲城市化本身，城市治理必然伴随大量问题。因此，城市一定要向乡村开放权利，让进城的人能够踏实工作生活。

另外，城和乡之间的接合区域，也是经济活动最活跃的，不能简单将其划归城市作为城市发展空间的一部分，否则，只会导致城市不断扩大，侵蚀乡村。效率高的潜在收益大的区域，全部划归城市，乡村只会越来越贫穷。从空间来讲，城乡接合区域其实正是二元体制最坚硬的堡垒，这些区域机会最多潜力最大，它们本应该有自己的发展权利。

同时，乡村也要向城市开放。城市的生产要素很难到达乡村，从前这方面的反思不足，重视也不够。比如，由于宅基地、农地、户籍等限制，城市人口到乡村根本无法落下来，这背后是一系列关于人的制度、地的制度、资本的制度，融资的制度，与城市完全不同的两套结构，乡村要活，就必须也得打开。

只有双向开放，双向流动，才可能彻底冲破原来的“墙”。“破墙”，制度改革就必须要跟上。

原文标题：《城乡融合：推倒横在城乡之间的那堵墙——访中国人民大学经济学院院长刘守英》

原文链接：

http://opinion.caixin.com/2019-06-24/101430612.html