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【财新网】刘守英:城乡融合,推倒横在城乡之间的那堵墙——访中国人民大学经济学院院长刘守英
发布日期:2019-07-01

城乡发展一直在艰难摸索前行,一些问题明朗了,解决起来却很艰难,一些问题甚至还有待打破思想的“禁区”。

近期,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,是一个重要的积极信号。作为贯彻乡村振兴战略的重要组成部分,《意见》志在消除城乡融合发展的体制机制障碍。

不过,落实城乡融合,找到有效的突破口,绝非易事,它考验乡村振兴战略的执行决心和智慧。为此,记者专访中国人民大学经济学院院长刘守英教授,解析城乡融合的来路与去处。

乡村问题核心恰恰是城乡不融

记者:城乡发展摸索几十年,城乡融合与此前的发展思路有何不同?又可能带来哪些转变?

刘守英:自中共十九大以来,有几个信号是很重要的,值得特别关注。十九大报告明确提出乡村振兴战略,这是一个战略问题,绝不是过去某个文件要解决某一具体事项。既然提出乡村振兴战略,也说明城乡发展至今,战略上需要有所改变了。既然是战略,意味着是中长期目标,须有一个时间段,而非一个时间点。乡村振兴战略是国家的战略重点之一,指向解决乡村问题。之所以搞这个战略,是因为乡村确实出了问题。

2018年,中共中央、国务院发布《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》作为部署十九大提出的乡村振兴战略的重要文件。接着,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,明确指出城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出,影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除,所以,旨在重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路。《意见》与乡村振兴战略规划配套,共同落实乡村振兴战略。

近日,习近平总书记在《求是》发表文章,明确提出把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手,给出了未来农村政策的基本原则和着力点。该文是习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话。

至此,未来农业农村工作战略性安排的基本框架就比较清晰了。可见,城乡融合不是为了短期应急,而是要解决发展阶段出现的问题,具有导向性、战略性和长期性,是为了切实落实乡村振兴战略。

从世界范围看,发达经济体在城市化率过半之后,不仅城乡是融合的,而且可能出现郊区化现象,但是,中国却恰恰相反,目前正处于城市化率过半的节点,城乡反而成为两个截然割裂的板块,差距越来越大,城市不断繁荣与乡村加剧衰败同时并存,这其实是与全球趋势相反的潮流。乡村要遏止衰败实现振兴,就必须把导致乡村衰败的隔在城乡之间的那堵墙推倒。城乡融合不单是为了适应快速城市化,还要在城市化过程中避免乡村进一步衰败,所以,城乡融合的关注点不是简单聚焦在农业增产、农民增收等问题,而是整个乡村。

解决乡村问题,关键在于调整已经逐渐固化的城乡发展机制,而不能就乡村解决乡村。乡村问题的核心恰恰是城乡不融。解决乡村衰败,城乡融合是绕不过去的坎,原有那套以牺牲乡村为代价维持城市高速发展的体制机制必须要“破”。无论是提出乡村振兴战略,还是设计相关规划,如果缺乏具体的体制机制保障,乡村振兴就无从谈起,所以,构建城乡融合发展体制机制就成为打破城乡二元体制的必然,城乡融合自然也就是乡村振兴的题中应有之义。

记者:你曾说,建立城乡融合的体制机制是实现乡村振兴战略的根本,因为乡村问题不单是乡村自身造成的,必须放在城乡格局下来看,乡村振兴不可能单兵突进。所以,城乡融合发展意味着应该纠正哪些长期以来形成的乡村发展理念?

刘守英:首先,中国乡村振兴不能只看到农业和农民,其实还有农村,内涵需进一步拓宽。大家以前谈到“三农”,主要关注的是农业,有时也会关注农民增收、权益保护等,但是,乡村不断衰败,说明村庄也要关注,是时候必须要系统解决了。“三位一体”,乡村振兴的轮廓亦逐渐清晰。

其次,城乡融合意味着不能只看到城,还必须要看到乡。只有城市的繁荣,却不能解决乡村衰败,迟早要出大问题。城乡两个空间都不能偏废,一条腿长,一条腿短,没法迈开步子走远。而我们过去更在意的是城,现在城乡两个板块必须平衡。

最后,城乡融合也要求纠正对现代化的狭窄理解。在很多人眼里,现代化基本就等同于城市化、工业化,工业化主要是在城市,而城市化就是建起高楼林立的城市,如果这样狭隘地理解现代化,结果无非就是所有人逃离乡村,奔向城市,乡村最终被忽略,被消灭,慢慢不存在。

既然提出乡村振兴战略,强调城乡融合发展,从前的理念和思维就应该及时调整,“三农”问题不能只看到“两农”,不能只看到城看不到乡,现代化也不能只有工业化和城市化,而忽略甚至消灭乡村。战略问题不解决,方向不明晰,“术”的层面恐怕也很难系统推进。

不过,很多人的思维尚未完全扭转过来,还是以为城乡融合与原来的城乡统筹、一体化思路不过是概念的区分,还把它们当作同一回事。这是要纠正的。其实,这种思维的背后还是希望继续维持城市“统”乡村,一体化不过是乡村变城市的单向路,“统”的结果是乡村没了。为什么我们推动城乡统筹或一体化,差距反而逐渐拉大,根子就在此,统筹的实质变成城市主导,乡村灭失。而城乡融合则意味着尊重城乡各有特色,维持各自优势,平等发展,摆脱从城市到乡村就仿佛从发达国家到了“第三世界”的尴尬。通过融,进而达到合,如果城乡割裂,乡村恐怕难逃要么被消灭,要么被忽略的厄运。

关键是乡村的“业”怎么活起来

记者:为什么说城乡二元体制下的城乡割裂必然会走向乡村的没落和衰败?中国的城市化进程又有哪些值得反思之处?

刘守英:中国的城市化与世界发达经济体的城市化有较为明显的差异。一方面,尽管基本指标在逐渐趋同,比如城市化率提高,农业产值占GDP比重下降,但是,城市化下的中国乡村却无法与发达经济体的乡村相比。如果还是沿用原来的思路,即便把城市化率提高到百分之七八十,城乡割裂依旧存在,乡村仍是破破烂烂,这说明,中国的城市化进程出现了重大的结构性问题,正是因为这些结构性问题,导致与发达经济体城市化不同的城乡格局。

眼下,无论把城市化率提高多少个百分点,乡村问题并不能随之而解。也就是说,现有的城市化道路无法化解乡村衰败,甚至很可能一边是城市化率越来越高,而另一边却是乡村越来越没落。所以,核心是城市化和工业化的方式,而不是城市化率的高低。

乡村衰败的根源恰恰是中国现有的这套城市化和工业化方式,使得城乡之间的要素流动是从乡村到城乡的单向道,处于完全不平等地位,城乡不可能融合,城市机会越来越多,而乡村的机会和生产率越来越低。可以说,这一结构本身就是以乡村的牺牲为代价的,乡村被城市“吸血”,农民放弃乡村,弃村而走,乡村注定只会日渐衰败。乡村衰败的最直接表现就是乡村经济活动越来越没有前景,越来越没有希望,所以,必须调整城市化和工业化方式,以及背后支撑单向城市化的这套阻碍城乡融合的二元体制。

记者:改变阻碍城乡融合的体制机制,有没有抓手?从何入手?

刘守英:应该澄清一个可能的误解,城乡融合发展,绝不是反城市化的。我认为,城乡融合最重要的是让乡村经济活动真的有“搞头”。乡村衰败的最主要体现就是乡村经济活动没有希望,赚不到钱,农业回报越来越低,经济活动缺乏效率。没有回报,资金不可能下乡,硬生生把人才放到农村,肯定也无法留住,最终很容易演变为“反现代化”。

一定要增加乡村经济活动的机会,而且要有回报。资本是逐利的,经济机会多了,回报高了,资本自然会去,愿意留下来。资本来了,企业以及捕捉乡村发展机会的人自然也会来,也就有了人气。所以,如何激发乡村经济机会,是改变乡村首要的出发点,而不是单纯鼓励资本下乡,搞项目,搞补贴,或者干脆把人直接输送回乡村。

进一步追问,乡村经济机会能不能出来呢?怎么激发创造乡村的经济机会?如果只是引进产业,或者也设置工业园区,能和城市竞争吗?其实,我们更应该反思的是,为什么当前的中国农业回报低,缺乏前景。与国际趋势一样,中国的农业产值占GDP份额逐年下降,不过,中国存在两个反常现象,一是农业就业人口仍占总人口约两成,背后的实质是在整个经济结构转变过程中资源存在错配,虽然农业产值占GDP比重不高,但还是集中了那么多劳动力,怎么可能有回报?农业容纳不了那么多劳动力,这一问题不解决,农业恐怕也很难有吸引力。二是国际一般趋势是农业效率不断提高,农业回报也在提高,同时,经营农业竞争力不断提升,而中国的农业回报率却很低。上述两个“反常”不解决,中国的农业就不会有希望。

记者:为什么会出现上述两个“反常”?又怎么解决这两个“反常”?

刘守英:解决农业人口问题还是要改变传统的城市化方式,与世界接轨,不能再延续老路。

农业如何提高回报率,很多人可能会建议扩大规模,让资本下乡。不过,纵观世界各国农业发展的普遍规律,不只是依靠扩大规模,规模的扩大与生产率的提高其实是成反比的。另外,中国的资源禀赋恐怕也做不到单纯依靠规模经营。所以,我认为提高中国农业竞争力的核心在于提高单位土地的回报,从原来简单的通过扩大规模提高农业回报的思维,转向提高单位土地回报的思维,这就需要技术的进步,资本和企业家的跟进,农业经济发展方式的转变,以及更集约的耕作等,需要更合理的生产要素组合。

提高单位土地的经济回报,取决于各种要素匹配度更趋合理,而非依靠单一的改变某种要素,一味依靠土地规模扩大,只是增加机械化投入,单纯提升资本总量等等,都是行不通的。所以,这也就必然要求新的要素组合不断出现,仍停留在原来的小农思维,在一亩三分地上去做,是没有出路的。也只有将各种新老要素重新合理配置,才能从根本上改变传统农业面貌,农业才能变得有希望,有“搞头”。

记者:增加乡村经济机会,提升农业回报,是未来激发乡村经济活力的重要方向之一。除此之外,你认为还应该有哪些途径?

刘守英:提升乡村经济活动的多样化,同样重要。不过,我们并非没有犯过错误。历史上,中国乡村经济活动一直是多样化的,农和工互补,农民既从事农业,也有副业,中国农村经济本就是一个农工混合经济,农村经济活动一旦单一化,乡村就出问题,近代以来一直如此。

恢复乡村经济结构,本质上就是农村经济活动多样化,农业不是传统意义上的农业概念,而是新农业,与原来的自耕农农业不一样。不只是种植业,乡村经济活动多样化了,劳动力主体自然会跟着多样化,乡村也就活起来了,所以,关键是思考乡村的“业”怎么活起来。总结下来,至少包括两个方向,一是乡村经济活动有“搞头”,有回报,二是乡村经济活动一定要多样化,恢复乡村有机结构。这样才能增加乡村经济机会,进而聚钱、聚技、聚人才。

一定要警醒,不能把上述过程反过来做,必须要先有“业”,业活起来,资本追逐,技术、人才等跟进。顺序不能颠倒。现在很多地方的做法是资本下乡整村子,从整治村貌开始,要知道,纯营利性的资本是不会干这些的,即便有企业愿意做,恐怕也是带着政府的钱,或者奔着优惠项目而来。实践中,可能有的地方花几千万把一个村子修整得漂漂亮亮,这也是资本下乡,但是,并没有增加乡村经济机会,只是改变村貌,花再多钱,会有人来吗?也要提防依靠行政手段把人输送回乡村,即便可以通过鼓励激励等手段让一些人到乡村,如果缺乏各种经济机会,最终也未必留得住人,更别说聚攒更多的人才。

“破墙”,制度改革就必须要跟上

记者:乡村振兴和城乡融合视野下的乡村定位必然与此前存在很大改变,你也谈到了未来乡村经济可能的方向和维度,那么,推倒横在城乡之间的那堵“墙”,要怎么做?

刘守英:乡村振兴的标志一定是乡村的业与之前是不一样的,乡村的资本、人才、技术、发展方式等,都会有变化。为此,就必须要反思,到底是什么堵在城乡之间。

比如,农业回报率低,多样化的乡村经济业态也被堵塞,背后的一个重要因素就是非农用地制度,从制度上就限制了多样化乡村经济的可能性,甚至称得上是直接掐死。土地制度的“墙”就体现在农地只能征收,乡村没有用地权,各种乡村经济活动失去相应机会。

正如上面所提到的,提升农业土地回报,离不开各种要素的合理配置,这与自耕农农业有本质上的差别,这就需要新的地权安排,核心是保障农业经营主体以及各方的合法利益,土地能不能抵押,能不能资本化,土地制度能不能保持稳定等,都是面临的非常现实的问题。要通过地权改革,给各方吃下“定心丸”。“定心丸”不是靠承诺,而是要有明晰具体的制度保障,同时也应该有可以资本化的制度选择。农业是需要耐心和细心的,要下很大功夫,不能抱着“玩一玩”的心态,现在有一种现象不能忽视,不少老板四处圈地,而非真心想做农业。

记者:既然是融合,那么城乡就不应该是单向的而是双向流动,既要有乡村向城市的开放,也应该有城市向乡村的开放。你认为双向开放和流动的关键点是什么?

刘守英:城市化不是最终沦为逆城市化,乡村的人最终不得不回到乡村,所以,城市要向乡村开放权利,核心是让进城的人能在城市落下站稳。流动人口市民化就必须有权利保障,一定要是彻底的城市化,不能像现在这样,总是留个后手或退路。不完整的城市化既会牺牲乡村、农业,也会扭曲城市化本身,城市治理必然伴随大量问题。因此,城市一定要向乡村开放权利,让进城的人能够踏实工作生活。

另外,城和乡之间的接合区域,也是经济活动最活跃的,不能简单将其划归城市作为城市发展空间的一部分,否则,只会导致城市不断扩大,侵蚀乡村。效率高的潜在收益大的区域,全部划归城市,乡村只会越来越贫穷。从空间来讲,城乡接合区域其实正是二元体制最坚硬的堡垒,这些区域机会最多潜力最大,它们本应该有自己的发展权利。

同时,乡村也要向城市开放。城市的生产要素很难到达乡村,从前这方面的反思不足,重视也不够。比如,由于宅基地、农地、户籍等限制,城市人口到乡村根本无法落下来,这背后是一系列关于人的制度、地的制度、资本的制度,融资的制度,与城市完全不同的两套结构,乡村要活,就必须也得打开。

只有双向开放,双向流动,才可能彻底冲破原来的“墙”。“破墙”,制度改革就必须要跟上。


原文标题:《城乡融合:推倒横在城乡之间的那堵墙——访中国人民大学经济学院院长刘守英》

原文链接:

http://opinion.caixin.com/2019-06-24/101430612.html

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