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【中国社会科学网】高德步:中国民营经济的发展历程
发布日期:2018-09-26

中国民营经济概念最早是毛泽东提出的。在新民主主义时期,中国民营经济在国民经济恢复过程中一度获得良好的发展,但很快就随着社会主义所有制改造运动而转变成为社会主义公有制经济组成部分。改革开放后,中国民营经济从无到有地产生、发展、不断壮大,并成为国民经济的重要组成部分。在这个历史过程中,社会主义基本经济制度、党的经济政策和民营经济自身的强大生命力,决定了民营经济的合法性地位、在国民经济发展中的角色变化,以及在中华民族伟大复兴进程中的历史作用。


一、新中国成立后民营经济的迅速消亡


(一)新中国成立初期的民营经济状况


毛泽东在党的七届二中全会上提出,“尽可能地利用城乡私人资本主义的积极性,以利于国民经济的向前发展”,但又“不是如同资本主义国家那样不受限制任其泛滥”。革命胜利后,毛泽东认为,私人资本主义经济将成为新中国的五种经济成分之一,但这种经济成分并不是可以无限制地发展,“就我们的整个经济政策来说,是限制私人资本的,只是有益于国计民生的私人资本,才不在限制之列”。这就是对私人资本主义利用和限制政策的来源。


不过,新中国成立初期由于国民经济恢复的需要,对各种经济成分采取的政策是共同发展,而对私人资本主义工商业的政策是以利用为主。《共同纲领》规定:没收官僚资本归人民的国家所有,有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制,保护国家的公共财产和合作社的财产,保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产,发展新民主主义的人民经济,稳步地变农业国为工业国。《共同纲领》规定:中华人民共和国经济建设的根本方针,是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策,达到发展生产、繁荣经济之目的。国家应在经营范围、原料供给、销售市场、劳动条件、技术设备、财政政策、金融政策等方面,调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济,使各种社会经济成分在国营经济领导之下,分工合作,各得其所,以促进整个社会经济的发展。凡有利于国计民生的私营经济事业,人民政府应鼓励其经营的积极性,并扶助其发展。


1950年为了稳定经济局势和加快国民经济恢复,中央政府实行了“统一财经”政策。在这一政策下民营经济受到一定的限制,也遭到一定的打击。当“统一财经”工作完成后,毛泽东提出“不要四面出击”,“和资产阶级合作是肯定了的,不然《共同纲领》就成了一纸空文,政治上不利,经济上也吃亏。‘不看僧面看佛面’,维持了私营工商业,第一维持了生产;第二维持了工人;第三工人还可以得些福利。当然中间也给资本家一定的利润。但比较而言,目前发展私营工商业,与其说对资本家有利,不如说对工人有利,对人民有利”。[1]随后,政府不仅实施了调整工商业政策,还颁布了《私营企业投资暂行条例》。可见,至此对资本主义私营工商业还是坚持利用政策。


从利用转向限制甚至打击的政策的转折点是1951年年底到1952年10月进行的“三反五反”运动。“三反运动”是针对共产党内部的贪污浪费和官僚主义行为的,而“五反运动”才是针对资本主义工商业的。由于在“三反运动”中暴露出许多不法资本家唯利是图、损人利己的“五毒”行为,促使毛泽东下决心提前采取限制私人资本主义的政策。1952年7月2日  《人民日报》社论指出,“三反五反”运动使全国气象焕然一新,使我们有必要并有可能在新的基础上来调整公私关系、劳资关系,以保证工商业的健全发展。但事实上,民营资本受到严重打击。


(二)三大改造以及民营经济的彻底消亡


1953年5月,李维汉向中央提交了名为《资本主义工商业中的公私关系问题》的调查报告。这个报告受到毛泽东的高度重视,后经修改,形成题为《关于利用、限制、改造资本主义工商业的若干问题》的文件。6月15日,中央召开政治局会议,讨论李维汉的报告和社会主义改造问题。在这次会议上,毛泽东把完成国家工业化和对以农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造作为党在过渡时期的总路线和总任务提了出来。此后,经数次研究和讨论,过渡时期总路线作为党的决策确定下来。


党在过渡时期有两项互相联系的基本任务,即逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。过渡时期总路线的实质,是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一经济基础。由于我国的工业化,是社会主义性质的工业化,因此必须首先发展国营工业,并逐步对手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。而对资本主义工商业的改造,是在利用、限制和改造的方针指导下,第一步把私人资本引导到国家资本主义的轨道上来,第二步逐步地变国家资本主义经济为社会主义经济。三大改造工作到1956年年底基本完成。至此,中国的私人资本主义经济转变为公私合营经济,传统农业和手工业都通过合作化转化为合作经济。


与此同时,我国的计划经济体制也逐步建立起来。在国民经济恢复时期,国家计划的范围较小,随着三大改造运动的顺利完成,国家计划控制的范围逐步扩大。而由于农产品统购统销政策的实施,使农产品这一传统市场被纳入国家计划范围,市场的活动空间进一步缩小。在这种高度集中的计划体制下,公私合营经济、农业和手工业合作经济基本上没有自由活动的空间,因而丧失了民营经济的性质。


1958年,中国经济出现“大跃进”。“大跃进”运动实质上就是国民经济总动员,即通过发动各种经济力量,集中各种经济资源,尽快实现工业化和国民经济的飞跃发展。为了动员各种经济资源,必须将能够动员的经济力量都纳入计划经济轨道。在一个以农业为主的社会里,这种动员必然是将农民和农业资源集中起来,从而导致了人民公社化运动。而在“大跃进”和人民公社化运动中出现所有制“大跃进”。人民公社的特点是“一大二公”:所谓“大”,就是将经济规模通过集中而扩大,所谓“公”,就是以“平调”的方式集中资源。在人民公社化过程中,将含有合作性质的合作经济转为集体经济。


经工商业社会主义改造后,原有的资本主义工商业转变为公私合营经济。在公私合营体制下,尽管企业已经没有自主经营能力,但原有的企业主仍保有获取定息的利益。这事实上是保留了私人资本主义的“尾巴”。这个“尾巴”在“文化大革命”开始时被割掉了。所以,公私合营企业完全成了国营企业。


至此,中国只有少量个体经济残存。但是,这种个体经济残存,也在一次又一次的运动中被清扫。20世纪50年代中国就出现过关于社会主义商品生产的讨论。60年代开始,中国意识形态领域流行“兴无灭资”和“斗私批修”。70年代更出现了批判资产阶级法权和“割资本主义尾巴”运动,自留地、集市贸易、个体商贩、个体手工业者,基本上都被当作“资本主义尾巴”割掉了。到70年代后期,中国经济成了纯而又纯的公有制经济。然而,在这种纯而又纯的公有制经济制度下,整个国民经济发展出现大起和大落、低效和停滞。


二、改革开放后民营经济的重生和发展


(一)改革开放后民营经济的再生


社会主义改造完成以后,我国工商业经济完全实现了国有化,非公有经济比重几乎等于零。党的十一届三中全会以后,在党和政府的对外开放、对内搞活经济方针的指引下,采取了一系列具体措施,调整所有制结构。1981年,党的十一届四中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出:“我们的社会主义制度还是处于初级的阶段。”“社会主义生产关系的变革和完善必须适应于生产力的状况,有利于生产的发展。国营经济和集体经济是我国基本的经济形式,一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。必须实行适合于各种经济成分的具体管理制度和分配制度。”这个决议正式提出了个体经济是公有制经济必要补充的论点,成为我党在所有制问题上的第一个突破。


个体私营经济的重新生长与两个“偶然”事件相关联。一个是安徽凤阳县小岗村的冒险实验,掀起了农村家庭联产承包责任制的大潮,由此导致了农村个体经济的发展;另一个是解决下乡知识青年返城就业问题,开启了个体经营的先例,导致了城市个体经济的发展。1982年,党的十二大提出,鼓励和支持劳动者个体经济“作为公有制经济的必要的、有益的补充”适当发展。随着改革开放的深入,城乡个体经济发生分化,其中一部分通过规模化成长为私营企业并构成私营经济的主体。但是私营企业的产生和发展,较之个体经济要艰难得多,争论也更多,从关于雇工的争论,到姓“公”姓“私”的争论,再到民营企业家“原罪”的争论,一刻都没有停息过。1987年党的十三大指出,私营经济与个体经济一样,都是社会主义公有制经济的补充。1988年《中华人民共和国宪法修正案》规定,“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”,“国家保护私营经济的合法的权利和利益”,这才确定了私营经济存在的合法性。同年6月,国务院颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》。这是继1950年12月政务院通过的《私营企业投资暂行条例》后的第二个有关私营企业的专门法。从此,中国的私营企业才有了合法地位,自1989年开始有了登记的记录。


(二)民营经济地位和作用的确定


1992年邓小平南方讲话发表后,中国民营经济发展驶入了快车道,并真正融入了社会主义现代化建设的进程中。1992年党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,并提出“在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分长期共同存在和发展”。党的十四大以后,国家统计局和国家工商行政管理局发布的《关于经济类型划分的暂行规定》,将我国经济分为以下九种类型:国有经济,集体经济,私营经济,个体经济,联营经济,股份制经济,外商投资经济,港、澳、台投资经济,其他经济。1993年6月国家科委、国家体改委发布的《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》指出:“民营科技型企业是相对国有国营而言的,它不仅包括以科技人员为主体创办的实行集体经济、合作经济、股份制经济和个体经济、私营经济的民办科技机构,而且包括由国有科研院所、大专院校、大中型企业创办的国有民营的科技型企业。”这是改革开放后“民营企业”的最早提出。1995年5月在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中正式使用了民营企业的概念。


股份制是民营经济发展的一个重要突破。这是因为股份制以其制度的包容性可以将国有资本和私人资本结合在一起,用资本消除了“国有”和“私有”的身份差别,同时又保持了各自的归属。不仅如此,股份制还可以将社会各个方面的资源组合在一起,成为一个有生命的“法人”,但又不改变初始资本的各自权属。随着国有经济战略性调整,出现大规模“国退民进”,民营经济在此期间获得长足发展,并成为国民经济的重要组成部分,发挥着重要作用。经济组织的性质已不是“公有”或“私有”两个概念所能概括,为了与全民所有制经济和集体所有制经济相区别,这就产生了“非公有制经济”概念。1997年召开的党的十五大,将以公有制为主体、多种所有制经济共同发展作为社会主义初级阶段的一项基本经济制度确立下来,并且明确了非公有制经济的地位和作用,指出:非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。要继续鼓励、引导个体、私营和外资等非公有制经济的健康发展,以达到调动各方面积极性,充分利用社会资源,发展生产力,扩大就业的目的。2004年新宪法不仅规定“公有财产神圣不可侵犯”,而且明确要“保护合法的私有财产”,即保护个体工商户、私营企业主通过自己的合法经营和正当途径创造和获得的私人财产。2007年通过的《中华人民共和国物权法》,第一次以国家法律的形式明确规定对公有财产和私有财产给予平等保护,这成为民营经济发展的法律基础和制度保障。根据党的十五大精神,1998年9月,国家统计局制定了《关于统计上划分经济成分的规定》,将我国经济成分划分为两大类别,共五种成分类型。第一大类为公有经济,包括国有经济和集体经济两种成分类型;第二大类为非公有经济,包括私有经济、港澳台经济、外商经济三种成分类型。


(三)社会主义市场经济体制下民营经济的成长


在民营经济重生和发展的同时,计划与市场的关系发生着变化,市场环境也在不断地改善。最初的突破是确定社会主义是有计划的商品经济,这里的商品经济事实上是市场经济的早期概念,而在具体操作方面则采取“双轨制”。所谓“双轨制”就是在计划经济单轨之外加一条市场轨道。这就产生了“计划外项目”、“计划外物质”、“计划外价格”等,从而打破了铁板一块的计划经济,产生了“市场”。伴随着计划与市场问题的争论,市场在扩大着,而计划在缩小着。1992年,邓小平在南方讲话中指出:“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。”1992年10月,党的十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”;1993年11月,党的十四届三中全会更明确提出“整体推进、重点突破”的改革战略,要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度。从1994年开始,中国在财税、金融、外汇管理、企业制度、社会保障体系等方面采取了一系列重大的改革措施,到20世纪末基本完成了社会主义市场经济制度和相应体系的建设。


在社会主义市场经济体制下,各种所有制经济需平等竞争和相互促进。但事实上,对于民营经济的各种市场准入障碍大量存在。为了解决这个问题,2005年国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公经济36条”),提出要贯彻平等准入、公平待遇原则,放宽非公有制经济市场准入。《若干意见》明确规定了进一步放宽非公有制经济的市场准入,加大对非公有制经济的财税金融支持,完善对非公有制经济的社会服务,维护非公有制企业和职工的合法权益,积极引导非公有制企业提高自身素质,改进政府对非公有制企业的监管,加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等措施。《若干意见》的出台,对于进一步消除影响非公有制经济发展的体制性障碍,促进非公有制经济的发展产生了重要的作用。随着“非公经济36条”以及一系列保障和鼓励民营经济的行业性政策法规的相继出台,民营经济获得了一个前所未有的良好发展环境,民营企业开始向原来被国有经济垄断的经济领域进军,进入了一个新的发展阶段。到2010年又有“新非公经济36条”出台,在原有基础上又大大向前推进了一步。


据国家工商局统计,2009年6月,我国私营企业数为692万户,注册资本12.8万亿元,投资者人数1578万人,全部从业人员7200万人;个体户数量为3063万户,注册资金9851亿元,从业人员6099万人。2008年规模以上私营工业企业19.21万户,资产总额6.3万亿元,户均3280万元,净资产2.6万亿元,户均1353万元。2008年中国企业500强中,联想、海尔、沙钢、国美、华为五家民营企业以总销售收入1462亿元、1182亿元、1155亿元、1023亿元和920亿元,分别排名第28、34、36、44和49位。不论是在与广大人民生活密切相关的民生部门,还是在有关国民经济发展的战略产业中,民营经济都占据着重要地位,发挥着重要作用。2007年,除国有及国有控股经济以外的广义民营经济对GDP的贡献率已达65%,其中个体私营经济已经占到40%;中国经济发展的增量部分,70%~80%来源于民营经济。2006年年底,浙江省非公有制经济占全省社会经济总量的比重已高达90%以上,重庆市超过50%;2007年,四川省内资民营经济在GDP中的比重为50%,如果计入外资和港澳台投资经济,早在“十五”期末这一比重就占到了65%。就全国而言,全部非公有制经济已占国民经济的一半以上,占GDP增量的2/3。[2]


三、混合所有制与民营经济发展的新机遇


(一)民营经济发展与市场准入“玻璃门”


尽管民营经济已经成为国民经济的重要组成部分,并且在经济增长、科技进步、群众就业、以及税收等方面发挥重要作用。但是,民营经济发展仍存在许多制度和政策方面的障碍,包括“有形的”和“无形的”障碍。其中最难以突破的就是市场准入方面的障碍,也就是说不少部门和行业对于民营企业来说是“禁入”的。为了解决这个问题,2010年5月13日,国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,简称“新36条”。“新36条”明确提出,鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域,兴办金融机构,投资商贸流通产业,参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业。此后,政府各部门都相应出台了一系列政策性文件,这就给民营经济发展开放了更大的空间。


“新36条”以及政府各部门出台的一系列政策性文件,从制度和政策上解决了民营经济发展的“准入”问题。但是在实际发展过程中仍面临着各种“无形的”障碍。这是因为,一方面,政府部门对于民营经济仍存有“偏见”,制度与政策虽然开放了,但具体执行起来却仍然缩手缩脚,对国企和民企仍实行着“差别待遇”。另一方面,民营企业进入原来由国企垄断的部门和行业,必然与国企构成一定程度的竞争,国企从自身利益出发也必然采取各种“竞争措施”来阻挠民企进入。所以说,制约民营企业市场准入的“有形之门”撤除了,却仍然被挡在“玻璃门”之外。可见,民营经济发展的“市场准入”问题,并不是颁发一些政策性文件就可以得到解决的,更需要具体的实施手段。(二)混合所有制为民营经济拓展了更大空间


民营企业市场准入问题的重大突破,是党的十八大和十八届三中全会。2013年,党的十八大报告指出,要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出:国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。《决定》提出坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。《决定》提出:国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。《决定》提出:允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。《决定》提出:鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。


党的十八大和十八届三中全会对于民营经济发展具有重要意义,大大提升了非公有制经济的地位。这对于解决长期以来非公有制经济发展所面临的各种有形的无形的、制度的和非制度各种障碍的消除具有重要意义,可以说标志着非公有制经济发展的新的阶段。2015年9月24日,国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。《意见》作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件,明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施,并对组织实施提出具体安排。鼓励非公有资本参与国企混改,有序吸引外资参与国企混改,鼓励国有资本多种方式入股非国有企业;分类、分层推进国企混改;电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混改试点示范。此后,在党的十八大和十八届三中全会设立的基本框架下,政府各部门为落实混合所有制发展出台了一系列政策。同时,各类国有企业和民营企业或通过政府牵头或通过自主选择,开展了混合所有制发展的实践。尽管在具体实践过程中,仍然存在各种各样的困难和有形无形的障碍,但在多方努力之下,还是逐步推进着,并且取得一些重要的突破性进展。


2017年8月20日,中国联通公布了混改方案。此次混改中,中国联通拟通过非公开发行募集资金不超过约617.25亿元,拟通过联通BVI公司以认购联通红筹公司配售、供股股份等方式最终投入联通运营公司,由联通运营公司用于“4G能力提升项目”,“5G组网技术验证项目”和“创新业务建设项目”,这些项目的开展将有助于提升公司核心业务竞争力。参与混改的9家战略投资者,既有财力雄厚的保险、基金等金融机构,更有在互联网经济中处于领先地位的民营互联网企业,这些互联网企业也能够借助中国联通的既有市场资源,拓展业务边界。中国联通作为我国信息通信产业的垄断巨头,其混合所有制改革的成功,为其他各个部门混合所有制改革提供了样板,其重大意义和带动作用是不言而喻的。此后,一些传统上国有企业垄断部门也出现一系列混合所有制改革的成功案例,并且进一步推动了其他非垄断性行业的混合所有制改革。在混合所有制改革过程中,民营企业进入了过去“禁入”的行业,获得了过去可望而不可及的垄断利润,事实上是打破了传统的行业垄断,引进了竞争,提高了行业效率。另一方面,国有企业也从垄断角色转换为竞争角色,吸收了民营企业的经营理念和管理模式,提高了经营效率。


(三)民营经济发展迎来了新时代


民营经济发展迎来了新的机遇,但也面临新的挑战。民营经济解决了市场准入问题,不仅与国