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【南方周末】刘守英谈宅基地改革:用“福利分配权”交换“财产
发布日期:2018-05-31

交钱的话,很多农民就不干了。可以这样考虑:超占要交钱,少占给补偿,激励性大于惩罚性。更重要的是退出有偿,有农民进城买房了,老家宅基地就闲着,空在那里,就让他退出,退出就给补偿。


既然宅基地不再是无偿获取,那么,禁止市场交易的法理基础,也应随之消失。


2018年全国两会上,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,要继续探索宅基地三权分置等各项改革举措。自2013年10月中共十八届三中全会公布“农地入市”决议后,部分试点已经实现了“宅基地抵押贷款”的突破。


多年来,入市改革的法理障碍在于,方案设计的初衷,是提供基本的居住保障,作为福利性制度的产物,宅基地以无偿的形式分配给农户,自然也就不能拿到市场上进行交易。但是,在运行到现在,无论东部沿海发达地区,还是后发的西部内陆,“无偿分配”的制度安排都难以为继。


“又不允许交易,又不无偿分。”刘守英说,既然宅基地不再是无偿获取,那么,禁止市场交易的法理基础,也应随之消失。他认为,改革的动因,是宅基地“福利分配权”的不断弱化,以及“财产权”的逐步增强,入市的本质,是农民用宅基地的“福利分配权”交换“财产权”。


目前,宅基地制度运行的现状如何,面临着哪些现实问题?有哪些切实可行的改革路径?就此,南方周末记者专访了著名土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英。


宅基地不再无偿获取


南方周末:宅基地制度运行的现状是怎样的,面临着什么现实困境?


刘守英:原来讲,外地人不能进村,实际上,沿海地区外地人已经进村了。进到什么程度?一个就是居住,租农民的房子住,把宅基地上盖的房子出租;第二,用在宅基地上盖的房子,从事经营活动,比如,义乌有很多四层半的房子,很多市场就建立在这上边。第三,以各种变相的方式去长租,像北京郊区,不允许买,就长租。


这些东西反映出,外来人早就进来了,宅基地被交易、使用、出租,形成一个事实上的产权,和法律上认定的产权产生了矛盾。


而且,农民现在变化了。农二代和农一代不一样,农一代在外面挣点钱,还回来盖房,农二代出去,挣了钱,就在县城买房,县城买不起房就到镇上,农民开始脱离农村,导致农房闲置和村庄破败,所以乡村衰败,不完全是因为穷。


很多房子破破烂烂堆在那,也不修,因为宅基地没有退出机制,也没有财产权,比如说,去县城买房住,宅基地是不是可以退回到集体,或者卖掉?现在不能退,退了以后就没了,觉得又不得一分钱,反正去县城住了,也不管了,就堆在那,那是我的资格权。这就导致农房闲置、农房破败、乡村衰败。


无论是沿海地区,还是传统农区,这套宅基地制度都失效了。这两类地区都有改革的需要。第三种,城中村、城乡接合部,这个制度就更无效了。


南方周末:虽然很有改革的必要,社会上仍不乏反对声音,认为宅基地作为一种福利无偿分配给农民,不能把福利制度给市场化了。当下,你认为改革的法理障碍消除了没有?


刘守英:发达地区已经城市化了,需求在那里,土地价值很高,宅基地是一种不断显化的资产。这些地方的宅基地,打破了按成员身份无偿分配的模式。沿海地区基本没有地可分,地那么值钱,怎么可能无偿分给你。城市化、工业化,占用大量建设用地,哪有那么多地给你分。所以,宅基地无偿分配的制度,在沿海地区没法实施。


制度名存实亡。不允许交易,又不无偿给农民分,很多地方,农民还会继续找集体要地,农民和集体间的矛盾很大。


再来看西部内陆。因为理论上讲是无偿分配,所以在早期,农民就多占、超占,这种现象沿海地区也有,传统农区更严重。进到农村,很多房子把路占掉了,两家中间原本有路,你往这边移点,我往那边移点,胡同后来就变成一道缝。多占导致村庄无序,老房子被丢弃,整个村子往公路边移,原来农村很漂亮,现在乱得很,脚都伸不进去。


再后来,无偿分配即便在传统农区,也很难,耕地保护以后,空地有限,而且建设用地指标管控,指标不给你,也不能盖。所以,即便在内地,宅基地也不是无偿的。


如果不兑现财产权,那这个制度最后的结果是农民不领情了。


宅基地要变为财产权


南方周末:宅基地改革的试点,已经实现了宅基地抵押贷款,这种改革方向,有没有其法理上的支持?


刘守英:宅基地可以抵押贷款,是往“财产权”的方向走,实际上,是用“福利分配权”交换“财产权”。原来是无偿的,现在不给无偿了,不给无偿以后,再给你财产权,既然有了财产权,那就不要福利分配权了。这改革就对了,一定要破那个“无偿分配”。


原来是保证每一家有一块地,现在保证每一个农民有一个保障房,“户有所居”替代“一户一宅”。原来的宅基地只有居住权,没有了就找村集体要,现在允许入市,那就变成财产权。


南方周末:东部沿海经济发达,宅基地价值高,财产权易显化,可以通过破除“无偿分配”的方式解决问题,那西部内陆怎么办,同样的方法在那里也适用吗?


刘守英:传统农村,也要破一户一宅,无偿分配。比如,把按户分配改成按面积,一个人多少面积,按户的话,每一户就要搞一块地。未来保证农民宅基地的权利,以人为单位,不是户。整个宅基地的设计,财产权交易的设计,基本单位就改了。


刚才说,传统农村宅基地最大的问题,就是不得白不得。按人计算以后,确定一个时间点,一个时间点之前获取的宅基地,还遵循无偿分配原则,之后得到的地块,就要有偿,破除现在一户一宅的无偿分配。


有超占的,有多余的,有违建的,交钱的话,很多农民就不干了。可以这样考虑:超占要交钱,少占给补偿,激励性大于惩罚性。更重要的是退出有偿,有农民进城买房了,老家宅基地就闲着,空在那里,就让他退出,退出就给补偿。


无论是发达地区,还是传统地区,基本的原则是,一定要破无偿分配制度,这个无偿分配不破,这个制度就永远不会有效,就是会多占,村庄就会乱七八糟,就会不公平,就会效率低下。

原文链接:http://www.infzm.com/content/136295


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