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【中国新闻网】刘守英:承包土地延期,有利于稳定预期
发布日期:2017-11-01

“第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题,像拍脑袋一样,实际上是经过验证的谨慎做法。从制度的效果来讲,更稳定,更有预期。制度最重要的一点是稳定,好的制度是稳定,最怕变来变去,第二轮土地承包期限意在增强制度的稳定功能和预期功能”

中共中央总书记习近平在十九大报告中宣布,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。争论许久的土地承包年限尘埃落定。

如何理解中央对农地承包期限问题的决定?《中国新闻周刊》专访中国人民大学经济学院教授刘守英,从期限决策逻辑层面剖析决策层对农村问题的思路。

“从制度的效果来讲,

更稳定,更有预期”

中国新闻周刊:土地承包期限是如何确定的,决策逻辑是什么?

刘守英:这需要把土地制度说清楚。新中国成立至今,我国农村土地制度经历了三个不同时期:第一个时期:通过土地改革,彻底废除了封建地主土地私有制,建立了农民土地私有制即农村土地农民所有、家庭经营。第二个时期:通过农业生产资料社会主义改造的人民公社运动,把农民土地私有制改造成人民公社、生产大队、生产队三级所有,以生产队为基础的集体所有制即集体所有、集体统一经营。第三个时期:通过土地使用制度改革,使土地所有权与使用权分离,实行集体土地家庭承包经营制度,即土地承包制度。

实行土地承包制度以来,农村土地承包政策先后经历了1979年2月以前政策不允许、1979年3月~1980年2月政策出现松动、1980年3月~1981年11月小范围允许、1982年1月至1983年全面推广4个阶段。农村土地承包政策经过1978年~1983年前后6年的时间,终于从实践到理论逐步成熟起来。

自实行农村土地承包制度以来,农村土地承包期限变迁经历了五个时期。

1984年以前,土地承包期限很短,一般2~3年,也有少数是1~5年的,这被称为短期承包;1984年中央提出15年不变;1993年中央要求三十年不变;2003年3月1日通过的《农村土地承包法》明确了各类用地的承包期:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2008年10月12日至今提出承包期限长久不变。

从制度提供和期限设置的角度来看,中央极为谨慎,深知农民依地而生,土地无小事之利害关系。

农民承包了集体所有的土地后,对承包使用年限非常敏感,担心制度会变,所承包的土地说没就没了,心里不踏实,老犯嘀咕。

期限的本质是预期。这里面反映出两层意思,一是农民对土地使用的预期,二是制度、政策的稳定。所谓的稳定是制度政策能够落地,不是动来动去,朝令夕改。

这套制度安排实际上是土地产权问题。农民考虑的是地能够种多久,会不会被收走。制度的提供者、政策的制定者觉得这套制度不错,考虑的是如何使这套制度安排给农民稳定的预期,吃定心丸。

我们制度安排的难点是,既要保留集体所有,又要给农民吃定心丸,只能在承包期限上动脑筋。所以1984年1号文件确定十五年期限,给农民稳定预期,承包土地使用期限由此而始。

第二轮承包时,这套制度安排得到了政策制定者和土地承包者的认可,期限就翻倍到三十年。这次期限的决策逻辑是农民的预期制度不会变,制度提供者、政策制定者也发现,这套制度安排释放出来的能量符合预期,故决定不仅仅制度不变,而且给予更长的稳定的预期。使用期限翻倍到三十年的做法,效果很快显现,农民对这套制度安排更加信任。

第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题,像拍脑袋一样,实际上是经过验证的谨慎做法,从制度的效果来讲,更稳定,更有预期。制度最重要的一点是稳定,好的制度是稳定,最怕变来变去,第二轮土地承包期限意在增强制度的稳定功能和预期功能。

不过,只要期限存在,就会有担心,这是一件无解的事。这次又确定到期后再延长30年,延续了制度的稳定性,增加了农民的预期。

中国新闻周刊:此前有人提出是否可以承包权永久不变,或者给予七十年、五十年等更长的期限,这从稳定预期而言是不是更接近长久?

刘守英:这个问题学界确实一直在争论。学界认为既然长期有保障,自然是期限越长越好,但问题的核心是这套制度安排得让承包人的权利得到长期保障。十七届三中全会时,提出长久不变,开始讨论能不能够真正提供一个长期的制度,就是把人跟地之间的关系对应上了。原来是制度不变,现在人跟地头对上,不设期限。这个争论一直持续到十八届三中全会,直到这次会议。

在我看来,最好的选择就是说没有期限,整个顶层制度不再动了,谁包的地不再动,这是最好的。次优的选择是更长期,五十年,七十年。道理很简单,省得老在期限问题上琢磨,以免有人打主意。

随后又有人提出,没有期限,在集体所有制下,农民更担心,期限都不搞了,随时会被收回土地。同样一个不设期限,引出两种观点,第一种担心是没有期限,是不是私有化;第二种担心是没有期限,农民更是心里没底。

这两种担心、两种理解对社会冲击难以想象。本意来讲,长久不变是要它更稳定,如果设计成没有期限后,这个制度更有可能没有用,背离了初衷,所以还是搞期限。

此前把十五年延到三十年,当时让农民吃定心丸就是延长了一倍,再延长一倍到六十年似乎顺理成章。为什么没有选择再次翻倍到六十年,从法理和学理上找不到依据。

众所周知,从2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。”立法机关在审议和解释这一法律时,更明确强调,农村土地承包制“至少三十年不变”,表明了立法者长期坚持这一土地制度的决心。

期限的主要功能是帮助实现中国特色土地制度的稳定预期的目的,老在期限问题上折腾,不及冠以法理期限实在。

农民的土地权利要做得更实

中国新闻周刊:十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年,土地承包期限之争尘埃落定,从期限确定的逻辑来看,意味着什么?

刘守英:十九大报告对于承包期限问题的完整表述,是“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这两句话不应分割来看。

我们也一直在研究“长久不变”的实现形式。目的只有一个,怎么使农民和土地的关系更加稳定。这次十九大报告将两句话并列了,原来的提法继续保留——保持土地承包关系稳定并长久不变。同时,对于社会热议且争论极大的期限问题,2028年土地第二轮承包就要到期了,要给一个说法。在目前搞无期限或者延期更长时间没有形成共识的情况下,采取了一种比较现实的处理办法。

再延长三十年,不意味着三十年之后要动,“要保证土地承包关系长久不变”是前提。对农民来讲,从一开始的承包期十五年,加了第二轮三十年,再加三十年就是七十五年,又加上长久不变,形成了未来相对稳定的预期,还是起了一定定心丸的作用。

在我看来,这个表述明确了制度的稳定性。对农民而言,只能用一个有期限的制度给预期,期限不减,还是三十年,和第二轮承包年限一样,没有变,好理解。

中国新闻周刊:在土地承包期限内,农民的权利如何体现?

刘守英:期限是整个制度有效性的一方面,更重要的是农民手中土地权利的安排,权能的安排。比如收益、转让、抵押、继承等权利,权利越完整,制度安排越可信,制度的功能越彰显。否则即使再延长三十年、一百年也没用。

整个权利安排设计是大事,现在农民承包的土地,可以使用、收益、流转,另外经营权抵押,这些制度设计、权利安排要把它做得更实,这个重要性并不比期限问题小。

在承包期限内,农民关心的是他的权利。比如土地流转,未来进城后,土地能不能转让?这些权利需要得到保护,保护到什么程度,这是农村产权的改革方向。

中国新闻周刊:期限问题解决了之后,农民的承包土地的权利如何保护?

刘守英:这些权利会不会被其他的主体侵犯,舆论和一些地方的行为出现一些不好的苗头,就是对农民手上的地权看不顺眼。未来这些问题肯定会不断冒出来。此外,有的地方政府想用集体的名义搞点名堂,折腾一下,又牵扯到公权力对私权利的保护、保障问题。

在土地流转过程中,确实有一些地方是由村干部做主,甚至更上一级的政府代替农民决策属于他们的土地权利。现在一些地方有各种各样的新做法,这些探索值得去试,但不要过早下结论,也不要在没有成熟之前推波助澜,更不能条件不具备时硬推,拔苗助长,最后吃亏的还是农民。

在乡村发展处于历史转型关头,农村土地制度和经营制度仍然是基础性安排,牵一发而动全身。中央这次重申基本制度长期稳定、并长久不变,就是防止在这个大变革时期,有人瞎折腾。

原文链接:http://www.chinanews.com/ll/2017/11-01/8365696.shtml

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