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经院视点
【21世纪经济报道】走出周期:警惕短期刺激和过度救助的额外成本
发布日期:2009-03-23
2008年下半年中国宏观经济急转直下,出现大幅度的下挫,随之中国宏观经济政策开始全面转向。

2009年,在宽松的财政政策、宽松的货币政策、全面回调的贸易政策、救助性的产业政策以及4万亿政府刺激计划的作用下,中国宏观经济发生了一些变异,在进出口贸易、消费和物价进一步下滑的同时,中国固定资产投资增速、工业增加值以及PMI出现了止跌回升。1-2月宏观数据的矛盾带来了宏观解释的冲突,乐观派和悲观派的交锋强化了人们对于未来经济发展的不确定气氛。如何正确认识这些矛盾的数据,如何评价这些冲突的解释,成为下一步宏观经济调控十分重要的基础。

我们的总体判断是,由于中国出口与消费在中国需求中的核心地位,目前以政府投资为主体的经济小幅反弹很难左右中国宏观经济持续下滑的基本趋势,尚没有充分的证据证明中国的宏观经济已经触底反弹;工业层面的数据回暖一方面是中国刺激性政策的产物,另一方面也是去年过度存货调整的产物,部分工业的小幅反弹尚缺乏坚实的需求基础,也没有相应足够的结构支撑;外部环境的持续恶化、内部以房地产和出口产业为核心的支柱产业的持续低迷等因素决定了中国宏观经济下行通道的长度和不确定性。

总需求刺激只是危机治理的一个方面

应对经济衰退的重要措施就是扩大总需求,总需求由国外需求与国内需求两部分组成,通过扩大出口来刺激总需求仍然是一个非常重要的途径。但是,我们看到,由美国金融危机引发的全球经济衰退还没有见底,2009年中国出口面临的冲击主要不是内部成本冲击,而是外部的需求冲击,我们很难利用人民币升值减缓、出口退税率提高以及出口补贴等刺激政策来缓和外需的下降。因此,尽快走出经济低谷的关键就是有效刺激内需。

为了应对深度的经济下滑,我国政府于2008年下半期开始进行宏观经济政策的全面调整,从2007年的“双防”调整到目前的“全力保增长”,从紧缩性的财政政策和货币政策调整到宽松的财政政策和货币政策。特别是4万亿刺激计划具有坚实的短期基础,具有及时性和必要性,是宏观经济治理和社会治理通盘考虑的产物。中央政府及时密集地出台的一系列经济刺激计划尽管对提升信心,抑制经济的继续下滑起到了作用,但离我们的预期政策目标还有较大的距离。

其实我们应该看到,本次刺激计划从目前的政府资金安排来看,其本质上是投资驱动型方案,它延缓了投资驱动型经济增长模式内在的矛盾,但无法从根本上解决需求结构转变和内需的持续增长问题,导致当前刺激经济政策效果的不确定性。

在政府投资主导的经济增长模式没有发生根本性转换的条件下,以刺激投资为核心的宏观经济政策的中长期效果具有不确定性。

在很多人看来,经济萧条在本质上就是总需求的下滑,因此选择凯恩斯主义的需求刺激政策就可以走出经济衰退。事实上,周期性下滑和经济危机不能简单等同于总需求的下滑,简单的总需求刺激也不足以使经济走出萧条(例如美国大危机时的胡弗政策)。经济周期更迭的核心在于新技术、新市场核心现象导致的投资冲动所带来的总需求与总供给的错配。因此,一方面是投资泡沫破灭带来的总需求下滑,另一方面更为重要的是错误的投资积累导致的总供给的过剩或产能过剩。而我国投资主导的增长模式所产生的过剩,不仅体现在数量上的过剩,更重要体现在结构上的错配。

投资主导的增长模式产生的制度根源与中国的分权式改革路径有关。一方面,通过市场化,政府逐步退出竞争性领域,使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制实现;另一方面,在政府体制内部,中央也逐步向地方放权,无论是早期的财政包干制,还是后来的分税制,都使得地方拥有了一定程度上的事实上的自主权。分权的结果是,居民、企业和地方政府作为资源配置的主体逐步参与到经济决策活动当中,并通过自主决策来获得必要的激励。

当一个经济体处于以投资为主导的经济增长路径时,给定总需求不存在约束,那么这种路径的持续所面临的最大问题就是两个:一是投资的膨胀会拉动资产价格上升,从而导致资产价格泡沫和通胀,这一点在我国的经济波动过程中已经反复证明;二是投资所形成的资本必然会陷入边际产量递减规律,从而随着资本的累积,对于经济增长的贡献会逐步递减。当资产价格膨胀和经济增长趋弱之间的反差越来越大时,也就意味着实体经济无法支撑金融活动,必然会引发金融危机,甚至进一步引发经济衰退。上世纪九十年代后期的东亚金融危机本质上就是如此。从这个角度讲,如果没有本次世界金融危机的影响,中国经济也迟早要面临经济结构的调整,只不过本次世界金融危机放大了我国增长模式的内在矛盾。

为了抑制经济下滑的态势,我国目前出台的刺激经济计划首先也是刺激投资需求,无论是扩张型的货币政策还是扩张型的财政政策,无一例外地都是强调投资的核心地位。显然,在投资增长型经济模式下,这种刺激投资需求的政策能否有效地增加国内需求乃至于解决供求矛盾有不确定性。因为投资需求的刺激导致过多的资本积累,在给定最终消费需求不足的前提下,可能使未来产能过剩的局面更为严重。因此,总需求刺激只是危机治理的一个方面,供给管理特别是供给结构性的调整更为重要、更为本质。结构的调整不仅需要技术层面的调整,更为重要的是需要利益结构的调整,其根本途径就是通过深化改革实现增长模式的转换。

消费难启的原因

从上世纪90年代开始,我国的消费率和居民消费占GDP的比重持续大幅下降。就消费率而言,从1991年的62.5%下降到2006

年的42.1%,同期的投资率从34.9%上升到42.5%。消费需求取决于价格,也取决于收入。从国民收入分配格局的角度看居民的消费需求,可以分为两个方面,一是居民部门可支配收入占全部可支配收入的比重,二是居民部门储蓄率的高低。从居民部门可支配收入比重来看,我们可以发现,居民可支配总收入占国民总收入的比重一直呈下降趋势。

最近IMF的经济学家查蒙(Chamon)和康奈尔大学的普拉萨(Prasad)教授在NBER(美国国民经济研究局)的研究发现,中国城市居民的储蓄率从1992年的17.5%上升到2005年的24.3%,而导致中国家庭储蓄率持续上升的主要原因有三:住房、教育和医疗的负担过重。



以基本可比的社会保障、教育、卫生三项社会发展支出合计占GDP的比重,我国该比例仅仅在5%左右,远低于美国、法国的16%和30%,也低于波兰、俄罗斯、伊朗、巴西、南非的10%-27%的比重。

根据OECD的统计口径和关于上述两部分社保支出的数据,我们对我国公共社会支出与国际上其他国家进行了比较,不难看出,尽管增长迅速,我国的公共社会支出规模仍然非常小,占GDP比例仅仅在5.1%,而比例最高的瑞典则占到30%以上,美国则为16.2%,OECD国家的平均值为20.7%。不仅我国的公共支出占GDP的比重比较低,而且社会保险的覆盖率也比较低。从社会性支出占GDP的比重看,我国的教育和医疗两项支出占比和发达国家差距明显。较弱的社会保障体系以及过大的收入分配差距会降低消费者的收入预期,从而会鼓励家庭通过大量的储蓄来解决后顾之忧,导致消费支出提升的困难。

财政政策是需求管理政策的核心

自动稳定器和相机抉择政策是政府对付衰退的两道防线。前者其实是政府提供公共服务和进行收入再分配的副产品;后者是政府有目的地实施反危机的政策选择。

就财政政策中的自动稳定器部分而言,其在经济下滑时所起“托”总需求方面作用有限;而在经济繁荣时,它不仅没起到“削平”总需求的作用,还会因进一步透过政府开支而加大经济波动。在相机抉择政策方面,政府干预经济的工具匮乏。自1998年以来,财政政策的自动稳定器部分的安排并没有重大改变,相机抉择的政策工具亦没有增加。我们因此有必要探讨如何改变自动稳定器的安排,如何创造新的财政政策工具,减少经济波动的可能性,并快速有效、低成本的应对经济衰退。

自动稳定器的规模大小以及对经济的稳定作用取决于若干条件。一般来说,税率越累进、失业保险补偿水平越高,自动稳定器的作用就越大。从这个角度看,我国1998年自动稳定器作用不明显的原因有以下几类。

第一,收入一侧的所得税和开支一侧的失业保险补偿占GDP的比重太小。这样,即便自动稳定器的弹性很大,由于其规模太小,稳定经济的能力因而大大下降。我们知道,个人所得税是自动稳定器重要内容,但是我国个人所得税在财政收入中所占比重长期偏低,经济周期因此难以透过这个渠道影响消费者的消费决策。

在开支一侧,我们首先注意到,由于统计的原因,1998年和1999年部分失业者被定义为下岗人员,因而被统计到下岗人员再就业中心。如果将下岗人员和失业者合并在一起,我们就会发现失业和GDP增长率之间存在明显的反向关系。但庞大的失业人口并没有透过失业补偿这个渠道来达到稳定经济作用。从历史上看,失业保险占GDP比重最高年份是2003年的0.099%。这个数字不仅远远低于荷兰的2.43%和德国的2.27%,甚至连美国的五分之一都不到。

造成这一现象背后的原因是我国失业保险覆盖面低,补偿标准过低、领取失业保险时间过短,且由地方政府负责等。

和大多数国家不同的是,在财政安排方面,中国的个人所得税和企业所得税都由地方政府负责征收。另外,直到2003年之前,这两个税种都是由地方独享税种。2003年之后变为中央和地方对半分成,仍然由地方政府负责征收。给定这样一个安排,当经济下滑时,地方政府面临着收入下滑,开支增加的局面。更为困难的是,不能举债的地方政府,还必须做到收支平衡。一个合理的结果就是地方政府的预算是顺周期的。事实上,自动稳定器帮助抑制衰退的前提是政府赤字具有反周期的特征。而我国的现实情况是自动稳定器职能赋予了地方政府,却又限制了其举债能力。

财政工具匮乏是导致财政相机抉择政策贡献较小的重要原因之一。

和全球其他国家相比,我国政策制定者对付衰退的武器是数量少,且品种单一。对照我国1998年财政政策的内容,我们不难发现中国相机抉择政策工具匮乏问题多么严重。例如,美国的“全部纳税者退税”这一政策对GDP的影响系数为1.22,但我国并没有一个覆盖全国的纳税人号码系统,政府因而缺少必要的基础设施来实施这一退税计划。在开支方面,我国的失业保险和救助项目都是由地方政府负责。中央政府提高在这些方面的标准立即面临一个需要解决的问题是:已经非常困难的地方财政缺少资金。我国政府真正能用的是对地方政府的转移支付和基础设施开支。但前者只能用于弥补地方政府因衰退引发的财力缺口;而后者又因时滞问题无法帮助经济及时复苏。

修正宏观治理原则的偏差

尽管目前我们面临的经济形势比较严峻,但我们对我国经济的长期经济走势仍然充满着信心,因为从中长期看,我国经济的基本面是好的。一是由30年的改革开放所激发出的经济活力和积累的巨大财富,如1.95亿美元的外汇储备等为我国的长期经济增长奠定了坚实的基础;二是我国尚未完成的工业化与城市化隐含了巨大的国内需求,这是我国保持长期增长的基本保证;三是以庞大的农村剩余劳动力为基础的低成本劳动优势还将长期存在,从而保证我国的制造业仍然在国际上具有竞争优势;四是我国庞大的人口基数和巨大的市场规模可支撑我国的长期增长等。

需要强调的是,以上这些有助于刺激经济长期增长的可能因素能否转变为现实因素,除了需要继续出台一系列旨在有效及时刺激内需的宏观经济短期政策外,在很大程度上依赖于我们能否按照科学发展观来进一步推进经济体制改革与对外开放。为此,我们必须按照科学发展观与改革的思维重新反思与调整我们传统的宏观治理原则。

第一,避免宏观治理目标的错位与混乱。治理经济萧条的核心目标,不是在短期内保证经济增长速度的快速回升或经济快速恢复到繁荣时期的高涨状态。因为,周期性萧条形成有其必然的逻辑和经济基础,它必然经过一定时期的经济调整,特别是需求总量与供给总量、需求结构和供给结构的调整,经济才能真正突破以往经济发展在总量和结构上的瓶颈,重新进入到正常的增长路径上来。试图用短期的刺激政策来彻底解决周期性、全局性的经济下滑是困难的。因此,不顾经济周期调整的规律,简单进行大规模刺激和过度救助,不仅会破坏市场经济体系的正常运转,而且会给经济带来过度的波动和额外的调整成本。

第二,“保稳定”与“防经济循环的断裂”比单纯的“保8”更重要。力求2009年GDP增长8%不仅对于提升信心,而且对于刺激总需求是非常重要的。但是,在目前中国社会结构所呈现的各种社会矛盾重叠的复杂情况下,我们应把防止宏观经济过度收缩带来社会结构不稳定作为我国宏观经济治理更为重要的目标。因为在目前的增长模式下,通过“保增长”或“保投资”达到8%的增长速度,可能依然难以改变大量人口失业的现实。因此,当前的政策选择必须将失业救助、失业安置作为一个更为关键的目标,正是在这一意义上,我们认为构建全局性的社会安全网已经超越了传统社会意义,它具有坚实的宏观效率基础。在保持社会稳定的基础上,为此,我们必须从产业层面上保证产业循环链不断裂,在中观层面上保证社会资金链不断裂。

第三,以投资为主导的短期刺激政策并不足以引领我国走出“周期性”和“全局性”的经济衰退。总需求刺激只是危机治理的一个方面,供给管理特别是供给结构性的调整更为重要、更为本质。结构的调整不仅需要技术层面的调整,更为重要的是需要利益结构的调整。因此,“扩内需”与“增长模式的转换”必须以体制与机制的“改革”为前提和先导。

第四,强化经济刺激政策的就业导向。从目前的经济刺激方案来看,主要体现的是投资导向,即以加大投资刺激重工业,缓和制造业为核心,而这些行业大部分都是资本密集型的,通常不具有大规模就业吸收的功能。事实上,在需求不足的条件下,扩大就业不仅可以稳定与增加劳动者的收入,刺激消费需求,而且可以把改善民生落实到实处,维护社会和谐与稳定。为此,我们需要进一步强化刺激内需政策的就业导向,特别是各级地方政府要千方百计出台有效措施和搭建有关平台,创造就业机会,切实做好大批失业返乡的农民工以及面临就业压力的大学毕业生的就业问题,把温总理在全国人代会上提出的新增城镇就业900万人以上和城镇登记失业率控制在4.6%以内的目标落到实处。

第五,强化经济刺激政策的消费导向。消费需求的刺激从长期看必须以收入分配制度的调整为基础。内需替代外需不仅仅是一个需求总量的问题,而且是一个供给结构的问题,即大量的外向型供给是否与膨胀的内部需求相匹配。因此,利用社会政策的改革在中长期通过收入分配途径来启动消费,利用供给结构调整在中期与内需结构相匹配,在本质上比短期需求总量刺激政策更为重要。

收入分配格局的调整一方面要通过收入分配制度的改革,增加城乡老百姓的收入来源,缩小收入分配的差距,另一方面要大大增加转移性支出在政府刺激计划中的比例,完善社会保障体系。

第六,优化宏观经济政策的传导机制。短期宏观刺激政策的效率并不完全取决于刺激力度的大小,而是在于宏观调控政策微观传递机制的重塑。因此,通过财政与金融体制的改革来理顺和完善宏观经济政策的传导机制对于提高财政与货币政策的效率是非常有价值的。

第七,对刺激政策的力度和时间安排要有准确的考量。持续的经济增长在本质上是需要经济需求的扩张存在一个加速度,如果一个经济刺激计划平均分配刺激的力度,如果没有其他因素的刺激,我们看到的将是经济持续的下滑。因此在危机救助中,刺激需求的战略应当存在一个加速的概念,直到经济全面复苏。因此,简单采取一次性大规模刺激投入并不是一种科学的方法,政府需要在刺激计划中有一个加速的支出安排,以形成相应的市场预期。

第八,成本最小化的刺激政策导向。就像没有免费的午餐一样,任何政策都有正反两方面的效应,刺激需求的政策也同样会支付大小不等的成本,我们在政策选择时应尽可能权衡利弊,选择刺激作用更大但成本更小的政策。例如,为了刺激内需,固然需要更多发挥政府的作用,但政府干预应尽可能减少对市场机制的扭曲。

因此,改革促消费,改革调结构,改革理机制,改革保稳定,改革提信心。

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